“威权国家维持政权认受性的方法与趋势有三个相似的地方: 一. 执政党借描绘反对派为破坏力量与强调自己是实现国家愿景、国家赖以生存的不二之选来争取支持,并藉此实行中央集权寻求一党独大;二. 有颇长的一段时间,国民相信执政党确是国家发展不可或缺的政治代理,因此接受一党独大的政治局面;三.近年执政党受到愈来愈大的政治挑战,维持一党独大不再容易,原因是社会对国家目标为何以及该如何实现的看法与执政党愈来愈不一致,对执政党表现有愈来愈多的质疑,问政诉求愈来愈强烈。”


Locals from Sabah wave Malaysian flags during the Malaysia Day celebrations marking Sabah's entry into Malaysia, in Kota Kinabalu

“威权统治至少能产生一强而稳定的政府。我们必须接受马来西亚不会有民主;不仅过去没有,未来也将不会有。”──前首相马哈蒂尔

 

了解过去,有助预见未来。2008年的政治海啸有何意义、国家与社会关係在今届大选后将往何处去可从马来西亚威权政治的历史轨迹寻找答案。

有学者认为,马来西亚与新加坡、越南是同一类型的威权国家,维持政权认受性的方法与趋势有三个相似的地方:一.执政党借描绘反对派为破坏力量与强调自己是实现国家愿景、国家赖以生存的不二之选来争取支持,并藉此实行中央集权寻求一党独大;二、有颇长的一段时间,国民相信执政党确是国家发展不可或缺的政治代理,因此接受一党独大的政治局面;三.近年执政党受到愈来愈大的政治挑战,维持一党独大不再容易,原因是社会对国家目标为何以及该如何实现的看法与执政党愈来愈不一致,对执政党表现有愈来愈多的质疑,问政诉求愈来愈强烈。

 

历史轨迹

 

具体而言,马国威权政治从建立到减弱可分为5个阶段:

 

一. 1940年代至1960年代:巫统藉「马来人优先」民族运动赢得执政权力

 

英殖时期,为了经济利益与方便管治,殖民者进行社会种族分隔。外来移民如华人与印度人被集中到城市工作,比局限于乡郊务农的马来当地人有更多机会接受教育与获得财富,因而更易在社会向上流动。这逐渐造成马来人与外来人口间的社会地位差异,令人数佔多的马来人焦虑不安。其后,英国殖民者尝试把马来人与外来移民等量齐观的做法,促成马来精英捍卫马来人权益的民族运动,成立巫统,与马华公会(马华)(MCA)、马来印度国大党(MIC)合组联盟,最后成功反殖、建立以马来人为中心的民族国家马来西亚,巫统遂得到执政权力。

 

二. 1969 -1970年代:种族暴乱中巫统威权政治的确立与巩固

 

可是,立国之初种族间的紧张关係并没有消除。华人持续的经济优势、生活压力令马来人不安继而不满。1967年通过、规定马来语为全国语言的国语法案更加剧族群间的对立。马来学生不满巫统政府首相东姑与马华妥协太多,华人则既不满法桉,亦不满政府逮捕示威华人,更不满与巫统结盟的马华没有积极为华人发声。结果在1969年大选,巫统联盟给争取华人支持与更强调“马来人优先”的反对派分薄票源,票数上大败,但仍获过半数议席,保住执政地位(见图一)。马来人十分惶恐会同时失去经济与政治优势,与上街庆祝选举胜利的华人发生流血冲突,其后冲突蔓延各州。

为平息暴乱,巫统政府推出新政策,比之前更加保护、强调马来人作为土地之子(Bumiputra)的权益与社会地位,进一步把“马来人优先”作为国家发展基础制度化。新经济政策(New Economic Policy)是核心内容,目的在于缩窄种族社会地位差距,解决马来人贫穷问题。细节包括把更多资产、政府相关机构重要位置分给马来人,透过限制华人学生大学学额让马来人更易升读大学,以及规定企业要有至少30%股权归属马来人与聘请一定比率的马来僱员。另外更推行国家文化政策(National Cultural Policy),鼓吹国家教育以马来文化与语言为中心。

国家溷乱,使国民转而认为稳定大于一切,这大为巩固巫统政府的政治权威:对华人有利的选举结果、暴动、巫统的政策更新令马来人重新支持巫统,视它为争取权益较合适的政治代理;虽然侧重马来人的政策对华人与印度人不利,但暴乱令他们相信国阵当政并不是最差的局面。国家新政策还製造了一个有利巫统的客观效果,那就是进一步分化各族,令他们难以团结、难成气候对抗政府。

在这有利的形势下,巫统从怀柔与操控两方面巩固权力:一方面,巫统与更多政团合作、扩大联盟,在1974年改组成国民阵线(国阵)以增加代表性,同时亦容许华人反对党民主行动党继续成为华人宣泄情绪的工具;另一方面,巫统加强政治操控,使反对派势力无法挑战其政治地位,操控方法包括:警察可借《内部安全法》先发制人、凭其“合理怀疑”随时拘捕“疑似异见人士”;限制公众结社与集会自由;以频繁变更选区划分、不利于反对党执政的拨款机制等来增加选举胜算;1972年通过《官方机密法》,使外界无从得知与阻挠政府行为;不断恫吓各族选民“巫统是最真诚地维护他们利益的政党,反对势力只会妨碍稳定与发展”。

 

三. 1980年代-1996:利益矛盾下巫统的政治暗涌与回应

 

1981年,马哈蒂尔(Mahathir bin Mohamad)接任首相。为了加快经济增长、「做大个饼」令更多人可以受惠、以增加巫统认受性,马倡议东望(Look East)政策,主张市场自由化、私有化,引进更多日韩资金、加快工业发展。与此同时,马来人质疑巫统未能兑现承诺、改善与保障他们的经济地位,对巫统的支持出现动摇。基于华人与印度人对巫统「马来人优先」政策纲领一贯反感、支持巫统纯粹出于退而求其次的心态,马来人的态度转变意味巫统的威权政治并不稳固、暗涌浮现。

巫统政府的贪污与裙带关係、非马来人仍可分享新经济政策带来的经济利益,使历史遗留下来的马来人贫穷问题没有得到解决──不单马来人之间的贫富悬殊没有改善,马来人与非马来人的财富差距也没有缩窄。马来人社会中的基尼系数在1970-2007这40年间基本上没有变化,维持在0.47。1971- 1990间,非马来人佔全国资产比率由34%增至54.6%,马来人则由2.3%增至20.3%;这与新经济政策所定的目标──马来佔30%、非马来人佔40%、外国人佔30%──有明显差距。2007年,马来人社会的贫穷率仍然最高,达5.7%,印度人与华人社会的贫穷率则分别为2.5%与0.6%。

马来上层社会同样不高兴。受教育程度较高的马来中产愈来愈倾向批评政府。马哈蒂尔鼓吹市场自由化,80年代中经济不景,使惯受政府补助的马来精英利益纷争更剧烈,导致巫统内部出现派系分裂。1987年,巫统内部矛盾表面化。马哈蒂尔竞选巫统主席时,遇上被外间戏称为「巫统team B」的党内巨大挑战,最后仅仅险胜。其后对手针对选举不公提出诉讼,马哈蒂尔要靠向法院施压、重组巫统才能维持政治权威。

在这个背景下,社会运动渐渐浮现。继有华人社会主导的华文教育与民族平权运动,各类运动亦被组织,例如民权组织“国民醒觉运动”(Aliran)主导「反对《官方机密法》运动」,并且成功动员。选举结果亦反映国阵支持度下跌。90年全国大选,是继1969年引发暴动的大选后国阵与反对派得票率最接近的一次。(见图一)

邝建铭2

图一:马来西亚历年大选结果

(来源: Election Commission of Malaysia, “Federal Election Results”, Suruhanjaya Pilihanraya 2011, semak.spr.gov.my/module/5_KerusiDR.php; Zakaria Ahmad, “the 1999 General Elections: A Preliminary Review”,8)

面对党内外的政治挑战,马哈蒂尔历史性地提出“马来人优先”色彩明显澹化的新国家发展路线来争取各族支持,同时加强政治操控以作回应。91年马哈蒂尔推行“国家发展计划”(National Development Plan, NDP)。有别于过去,这项计划不再侧重把经济利益向马来人倾斜,转而强调各族需要合作团结,才能加快经济增长;用意是既吸纳更多非马来人的资本与劳动力加快工业发展,亦强化华人支持、维持国阵的政治垄断。这个不再强调各族差异的重要国策转变,催生如学者形容的“经济国族主义”(Economic Nationalism),为日后各族合作壮大反对派势力留下了伏线。同时,马亦干预司法制度运作以及更严厉管制媒体,来阻隔反对声音。1987年,马更曾展开“茅草行动”(Operasi Lallang),以《内部安全法》大举拘捕106名社运分子、教育工作者等异议人士。

 

四. 1997-2008:冒起的社会问政力量

 

1997年,亚洲金融风暴。因为卫星电视、互联网逐渐普及,印尼学生、社会运动分子走上街头反对贪腐政府、要求政治改革、最终逼使独裁者苏哈托(Suharto)下台的“烈火莫熄”(Reformasi)运动景象被传送至马来西亚。印尼普通市民以电邮、手提电话与短信组织运动与国家机器抗衡为马来西亚人留下很深印象。

互联网在马来西亚普及的原因,是马哈蒂尔在90年代为发展国家资讯产业,推动“多媒体超级走廊”(Multimedia Super Corridor),使互联网使用人数迅速上升。这造就了社会问政力量的冒起。1998年,前副首相安华因与马哈蒂尔意见不合而被罢绌、拘捕与起诉是一个引爆点──国民利用互联网搜寻更多关于他们纷争的消息;安华拘留时被警察打伤的照片在网上被传阅;后来同情安华的人愈来愈多,发起彷效印尼的“烈火莫熄”运动,走上街头举行大集会声援安华,互联网成为重要的动员平台。在运动最初数个月裡,「烈火莫熄」网站如雨后春笋,数目超过50个,内容既揭露政府贪污状况,亦传达街头集会详情。自此社会运动在1987年“茅草行动”后的十年沉寂中复甦。

“烈火莫熄”运动亦令反对党团结起来,在1998年成立“替代阵线”(Alternative Front) (即人民联盟/民联前身),使国阵在99年大选中继90年后再度失利(见图一)。

国阵其后在2004年大选中成功挽回支持,大胜反对党(见图一),原因有两个: 03年接任的首相阿都拉叫停大白象工程、释放安华,成功塑造进步开明的形象,重燃公众对国阵的期望;更重要一点,是反对党联盟瓦解。99年反对党之一回教党大胜,成为反对党领袖。国阵在2004年选举中,大肆攻击回教党会危害华人宗教自由。华人居多的民主行动党为保支持,不得已与回教党割蓆,退出反对党联盟。经历04年大选失败教训后,回教党调整路线,强调平等与自由,遂于2008年重新与人民公正党、民主行动党合组民联,取得大胜(见图一)。

2008年政治海啸其中一个亮点,是如政治评论员在09年所说:“国阵已逐渐无法垄断马来人的支持。”整体而言,马来人已不像昔日般强调「马来人优先」政策,除了全球化下视野扩阔、社会接触层面更广这些原因,更重要的是他们愈来愈相信该政策只能让“一小部份人富起来”、一般马来人难以受惠,因此愈趋重视官员贪污、社会不平等问题,亦期望有更大政治参与权监察政府,与非马来人的诉求愈来愈一致。互联网的普及,使马来选民对反对党如人民公正党、回教党有更多认识,亦逐渐相信他们可以是国家发展的另一个选择。

 

五. 2008年政治海啸之后:迈向民主化?

 

2008年也是环球金融海啸的一年。马国经济受出口疲弱、投资减少影响。经济转差,使马来与非马来人的关係再度紧张:后者埋怨政府与马来资本家勾结是经济转差的原因,前者则不满“土地之子”权益被削弱令经济更差。09年4月,现任首相纳吉提出“一个马来西亚”运动(One Malaysia),号召全国上下团结为经济,强化了始自马哈蒂尔年代的“经济国族主义”。其中一项经济新政是补救非马来人人才流失问题,以增强马国竞争力。

国阵在08年大选受到重挫后,虽然摆出改革姿态,但似乎仍未准备分出更多政治权力、依然认为民主化走得太前国家会乱、种族暴动再现、不能稳定发展。例如,首相纳吉在最近马华大会中,呼吁国民“不要赌上国家前途,反对党会催毁国家”。根据《经济学人》一项国家民主程度排名,2011年的名次反而比08年下跌3名,在168个国家当中排第71;虽然排名比新加坡(81)高,但比印尼(60)低。另一方面,国阵即使倡议「一个马来西亚」,却从未放弃族群政治──挑动各族间的嫌隙、恫吓马来人地位不保──来紧箍支持。

有新加坡学者认为反对阵营民联当前的优势在于他们的道德诉求──抗议已渗透至日常生活的政府贪污问题、争取法治、消减社会经济差距与扩大政治参与权的平等政治。这些立场,使民联得以团结联盟内不同种族、世俗与宗教、保守与进步各路人马,也反映社会求变心态、国阵再也未必能够如愿以族群政治箍票。

 

解读马来西亚的威权政治演变

 

这段历史有三点可以为马来西亚威权政治的未来提供线索,值得注意:

一.纵观历史轨迹,2008年政治海啸的发生,是顺理成章多于意外骤发。早于80年代,国阵的威权政治便从党内外泛起暗涌,逼使首相马哈蒂尔除了加强政治操控以震慑反对力量外,还要历史性地澹化巫统赖以起家的「马来人优先」政策来争取支持,结果催生经济国族主义,为反对力量日后跨种族合作扫除障碍。98年安华被罢黜、互联网兴起、再加上受印尼烈火莫熄运动影响,马国反对力量进一步成熟,对国阵构成更大威胁。20多年后出现的2008年政治海啸,反映「国阵是国家发展唯一不能替代的政治代理」这种说法已魅力大不如前,政府似乎早晚会被替换。问题是魅力究竟如何失去。

二.美国著名政治学者享廷顿曾指,威权政体执政面对经济发展与政治认受间的永恆两难(perpetual performance dilemma);这种看法可以借来解释为何马国威权政治逐渐失去魅力。从其演变史可见,国阵政府当初需要确保经济不断增长来证明它能改善生活,来换取国民不谈政治、支持政府、以保有一党独大的政治地位;可是,过程中却衍生国阵执政的两难──它愈是争取经济表现以维持认受性,就愈是製造更多政治对手,壮大反对力量。例如,靠捍卫马来人权益起家的巫统原想利用新经济政策改善马来人贫穷问题,最后却因为政府缺乏监察、产生裙带关係与贪污问题、无法消减社会经济不平等,令马来低下阶层无法受惠、累积不满,给予反对力量攻击的政治机会;到了80年代,政府为进一步刺激经济而倡议市场自由化、引入竞争,却因而损害原受政府补助的马来精英的既得利益,令巫统内部分裂,製造新一批更有实力的反对力量;90年代国阵政府搬了两块石头砸自己的脚。其一,政府为了利用非马来人的经济力量加快工业化,因此鼓吹经济国族主义以换取配合,结果製造了空间让各族日后合组反对力量,亦令国阵难以再利用族群政治箍票。其二,政府为发展资讯科技产业,让经济更多元化,互联网随之兴起,结果令印尼烈火莫熄运动成功移植马来西亚、复甦社运、团结反对党、蕴酿成2008年的政治海啸。

三.互联网兴起令执政党更快地被拉下神台、威权政治显得更难以为继,主因是它乘着城市人口增加、教育普及之势更为有力地开启民智,令更多国民从被动变成主动、不再政治冷感,促成社会运动复甦。国民因为全球资讯变得无远弗届与能够在网上讨论而受到更多启发、变得更有思想、对普世价值有更多认识甚至认同、对强调服从权威一类的“亚洲价值”因而有更多质疑;亦因此对国家该持的发展方向与方法有更多新想法、求变之心更强烈、对执政党表现有更多质疑、令其施政愈来愈难绕过民众。2011年的吉隆坡苏丹街保育运动、关丹反稀土厂绿色运动都是例证。在这个背景下,声称代表国民的执政党因为操控政治、阻碍国民问政而更不受欢迎。近年,即使国阵舞动族群政治恫吓,仍有不少马来人从主张「马来人优先」转而拥抱平等政治、不再无条件地支持国阵;这多少反映互联网政治启蒙运动在背后的影响力──其详细机理可参考图二。

 

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图二:互联网发挥政治影响力的详细机理

(来源: Azlan Tajuddin, Malaysia in the World Economy (1824-2011)—Capitalism, Ethnic Divisions, and “Managed” Democracy, Lanham: Lexington Books, 2012, P.241)

 

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世界在变。马来西亚2008年的政治海啸、新加坡总理李显龙在2011年大选向国民道歉说“李光耀风格已不合时宜”、越南共产党因为要维持认受性而在2006年推行政治改革,与共产古巴楼市开始畅旺一样令人意想不到。如前香港政务司司长唐英年在09年题为《领导──包容的艺术》的演讲谈管治时所说:「要以民为本,告别精英政治,适应市民『要有份话事』」,现在社会问政、要求更多政治参与已是大势所趋,威权执政者再难鸵鸟地以「这只是小撮人妨碍施政、破坏社会和谐」的态度来应对。不过,在马来西亚回教化的背景下,社会问政的冒起,是代表已有更多人接受民主社会价值观,还是意味威权政治会以另一种形式延续下去?另篇再谈。

 

延伸阅读:

Azlan Tajuddin, Malaysia in the World Economy (1824-2011)—Capitalism, Ethnic Divisions, and “Managed” Democracy, Lanham: Lexington Books, 2012

Muthiah Alagappa ed, Political legitimacy in Southeast Asia : the quest for moral authority, Calif. : Stanford University Press, 1995

(本文选自香港独立媒体。作者邝建铭,新加坡国立大学东亚研究所研究助理。)

【原文链接】

 

 

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