余凌云:对行政问责的省思


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行政问责   
余凌云  

  
  摘要: 通过对重大问责事件(案件)和规范文本两个样本分析,尽量勾勒、复述实践的面相。通过比对、分析,可以发现,行政问责是产生于政府内发的一种自觉,应当成为“回应社会诉求的基本方式”,它将是公众舆论监督与行政内部追责相结合,以对外回应性的责任方式为主导的一种机制。
  关键词: 行政问责:行政法
  
  一、 引言:问责的缘起
  
  近年来,行政问责(executive accountability,administrative accountability)已成为中国推进法治的一条重要进路,衬托出政府主导的鲜明特色,迸发出西方学者难以想象的制度功效。它给行政执法人员带来的激励、督促、压力乃至惶恐,远甚于行政诉讼、正当程序和公众参与等其他任何一种依法行政进路。它在实践上生机盎然,在学术上却乱象丛生,一直被行政法教科书所忽视。
  行政问责萌发于对重大责任事故的追究,可以追溯到1979年“渤海二号”钻井船翻沉和1988年昆明开往上海的80次特快列车侧翻。在这两起事件中,媒体介入和回应社会,都依稀可见。之后的实践由零散慢慢变得疏朗,迄今依然是最活跃的主线。在我们收集的自1979年以来86起重大问责事件(案件)中,重大责任事故问责就有52起,占60.47%。在政治生活、媒体舆论、学术研究中,行政问责成为耳熟能详的术语,在实践领域的铺开,却是2003年“非典”之后的事。
  耐人寻味的是,这恰好是在香港正式实施“高官问责制”(accountability system for principal officials)(2002年7月1日)之后一年。香港实行“行政主导”(executive-led government),立法机关制约政府的能力有限,对政府的构成不起什么作用,行政首长和主要官员不由普选,也不经立法机关批准或核准,为“解决政府官员负有政治使命却在实践中不向代议机关承担政治责任和道德责任的问题”,[1]行政问责就变得至关重要了。[2]大陆也有着类似的政治情境,受香港的启发也很自然。大陆却走得更远。但是,从有关文献中,无论香港还是大陆,我们都没有发现问责实践在开初就有着外国法的渊源。独特的政治情境孕育了独特的问责制度,它应该是很中国化的产物。
  2003年是一个重要界点。“非典”疫情之所以会催生出轰轰烈烈的行政问责,牵扯上百官员,“人数之多、范围之广、力度之大是非常罕见的”,是因为,第一,通过问责,“目的是增强各级领导干部的责任意识”,[3]“4月20日是一个重要转折点。从这天开始,随着卫生部与北京市两位主管官员的去职,中国各地的疫情公布做到了公开、准确、全面和及时,防治SARS进入了全线动员的新阶段”。[4]第二,那些被问责的官员向公众透露的疫情控制信息,与现实形成了巨大的反差;他们的隐瞒不报和处置不利,造成了巨大的经济损失,[5]给患者及其家庭带来的痛楚。[6]由此产生的政府与社会、公众之间的隔阂,对公信力的疑虑,经久难消。因此,不问责,就不能给社会公众一个交代。
  当然,把行政问责仅仅归因于一两起事件的启发、促动,便成燎原之势,显然太过简单。这只是一个契子。同样,简单地把行政问责看做是传统计划经济下形成的全能政府的路径依赖与延续,也过于浅薄。从深层次讲,行政问责之所以会在二十一世纪初兴盛,是因为改革开放之后,长期致力于法治政府的宣传与建设、民主的动员与积累的必然结果;经过实践,发现它是“维护政治体系合法性”行之有效的工具。[7]首先,行政问责可以在“不触及现有政治架构的前提下”,有效消弭公众的不满,减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击,提升对政治体系合法性的认同。其次,能够满足公众参与政治的诉求,扩大公众的政治话语权。最后,能够加大中央对地方、上级对下级、行政首长对公务员的管控,保证上令下达,政令畅通。
  透过行政问责,激活了长期沉寂、蛰伏的政治责任、法律责任和行政责任,又添加了新的内容。通过它,岗位职责趋于明确,执行决策更加谨严。凭借它,政府渡过了一次次的政治危机,平息了一次次的社会不满。借助现代发达的媒介、网络,这种效应被不断地放大。正是在这一层意义上,它脱颖而出,为世人所关注。
  这种别致,也让它不同与以往我们所熟知的责任形式。不少地方立法也就很自然地把行政问责作为已有责任形式的上位概念。学者也多认为“行政问责制是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系”。[8]但是,我意识到,这其中多少有些误读。因为在唤醒已有责任的同时,似乎又荫掩了行政问责的独有价值,让我们有点看不清它的独特价值了。
  问责实践的发展已形成自己的格局、特征甚至基本走向。所以,对它的思考与批判,对制度的搭建都不是、也不可能在一张白纸上落墨,随性而行。在本文中,我将采用重大问责事件(案件)和规范文本作为分析样本,尽量勾勒、复述实践的面相。然后,通过比对、分析,捕捉有益动向,注入我们的价值判断,轻轻撬动实践,让它朝着我们期望的方向发展。
  
  二、 样本分析(I):重大问责事件(案件)
  
  行政问责案件多以重大事件、事故的发生为契机,经由媒体报道公之于众,从而引发问责。因此,应当通过媒体的报道来追踪、整理相关案例。我们通过“百度”搜索引擎,先后以“事件+问责”、“事故+问责”为关键词进行搜索,其中,“事件+问责”的搜索结果约为301万条;“事故+问责”的搜索结果约为289万条。由于信息量极大,重复率极高,只好通过部分浏览,遴选出媒体报道的具有较大社会影响的行政问责事件(案件)。
  同时,做了两个补充与校正:一是结合中国知网“中国重要报纸全文数据库”,以“问责”为关键词进行搜索,对上述搜索结果进行了补充。二是参考了沈岿教授主持的有关课题中的行政问责国内典型案例选编,以及曹鎏博士学位论文附件中的案例整理表。
  事件(案件)检索的截止日期为2012年7月13日,只限于对县处级(包含副职)以上官员的问责处理,共整理出自1979年以来国内发生的86起重大行政问责事件(案件)。表格2-1中的年份是问责事件(案件)的发生时间,而不是作出问责决定的时间。
  这些事件(案件)是我们要分析的第一类样本。它们的直观、质感,让我们对制度脉络与功能的考证更有说服力。而它们的遴选方法,细节的详略,多少又会对我们的统计与结论有点影响,却不至于左右我们对实践轮廓的基本梳理和总体判断。
  第一, 从1979年起,几乎所有的重大事件(案件)问责都具有强烈的回应社会诉求的色彩,传统内部处理的封闭性格调被彻底打破,变得通透。首先,激活了已有的行政的、党纪的、刑事等责任形式,通过“公开处理”(1999年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”)、“处理通报”(2003年“安徽芦岭煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、2006年“白洋淀死鱼事件问责案”)、“向媒体通报”(2006年“白洋淀死鱼事件问责案”)、新闻发布会(2004年“陕西铜川陈家山煤矿特大瓦斯爆炸事故问责案”、2005年“广东新宁煤矿透水事故问责案”),变成了回应社会的基本方式。其次,出现了高层领导公开向受害人及其家属道歉、向人民检讨等新颖样式(2007年“山西‘黑砖窑’事件问责案”)。[9]
  第二, 行政问责从进入公众关注伊始,就混杂着多样形态。由于报道的笼统,对于行政问责的确切内涵及界线,看不分明。只能从中读出,在政府看来,只要是追究了有关人员的责任,不论是行政责任、党纪责任、刑事责任、政治责任,是单处还是并处,也不管是引咎辞职、责令辞职、撤职,还是责成个人或单位作出检查,[10]都是对社会公众的一个交代,都是一种问责。这种情形多达65起,占全部问责事件(案件)的75.58%。所以,问责的对象也就不区分选举产生的行政官员(elected officials,或称“政务类公务员”)、非选举产生的行政官员(non-elected officials,或称“业务类公务员”),党委书记(党组成员)还是国企老总。这占了64起,74.42%。
  第三, 至少从1999年开始,我们就发现了党内问责。在当年“重庆綦江彩虹桥垮塌事故问责案”中,大张旗鼓地“公开处理了17名与綦江虹桥垮塌事故有关的党员干部”,包括县委书记、副书记。之后又出现在44起问责事件(案件)中。通过浏览,发现主要有两类:一种是因党委决策失误而追究党纪责任的,比如,2003年湖南“嘉禾违法拆迁”案问责案中,嘉禾县委、县政府办联合下文,错误地推出了“四包”“两停”政策;另一种却不是因为党委决策失误,而是因为当事人兼任着行政与党委职务,因领导责任或执行失误而接受党纪处分,具有附带性、从属性甚至从重性。这占多数。因此,2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求党委为决策失误负责,的确是一个重要的分水岭。
  第四, 问责波及的行政层级、范围似乎有些杂乱,有的或许有内在的合理性,比如2005年“松花江水污染事件”以及2008年“三鹿奶粉事件”,[11]有的却很难解释,比如,1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”中对省长、交通部部长的问责。在这86起问责事件(案件)中,有大量因(主要或重要)“领导责任”而获责的,约31起,占36.05%。但是,从案情介绍看,很多很难看出“领导责任”是属于决策还是执行失误,与结果(后果)之间的因果关系也不太清晰。
  第五, 从这些86起问责事件(案件)中,我们没有发现一起是由人大主动问责,并行使了罢免权,多是简单地履行应当由它来完成的手续。比如,2003年“‘非典’疫情问责案”中,孟学农请辞北京市市长职务的决定获人大通过。2004年“密云踩踏事故问责案”中,密云县第十三届人大常委会第二次会议审议同意张文辞去密云县县长职务。这样的例子大约有13起。只发现一起案件(1999年“烟台‘大舜号’特大海难问责案”),辽宁代表团的部分人大代表在两会期间向交通部提出了质询。
  第六, 在我们统计的86起事件中,通过媒体的公众参与,大约有14起。在1979年“渤海2号”事故调查中,依稀可见。之后,零星偶遇。比如,2004年“四川高县退耕还林事件问责案”就是中央电视台焦点访谈以“盼不来的验收”为题报道之后,引起宜宾市委、市政府的高度重视。2006年“重庆‘彭水诗案’问责案”经舆论关注,秦中飞命运才有转机。2006年至2011年,逐渐活跃。[12]
  
  三、 样本分析(II):规范文本
  
  从规范文本看,标题有“问责”二字的,主要有行政首长问责和行政问责两种。但是,勾勒制度沿革的脉络,不少问责规定还散落在很多地方,比如重大事故责任、执法责任制、执法过错追究、过错责任、党内问责等等,彼此有交叉,可以相互借力。
  通过北大法宝“中国法律检索系统”数据库进行分项检索,分别以“行政执法责任”、“执法责任”、“过错责任”、“行政问责”为标题关键词;“事故责任”部分以“事故+责任追究”为标题关键词;“党内问责”部分先后以“党+问责”和“中共+问责”为标题关键词进行两次检索;“其他”部分先后以“行政效能+责任”和“安全生产责任制”为标题关键词进行两次检索。初步检索结果共计1291条。其中,“行政执法责任”部分537条,“执法责任”部分49条,“过错责任”部分224条,“事故责任”部分117条,“行政问责”部分199条,“党内问责”90条,“其他”部分115条。截止日期为2012年7月25日。
  对检索结果逐一阅读核查,剔除了其中的重复项、不相关项和错误项。同时,也参考了沈岿教授的课题组整理出来的有关中央和地方行政问责制的规范文本汇编,以及曹鎏博士学位论文附件中的问责规范目录表。经过一番比对、印证、增删,遗落的应该不算多。最终检索结果共计1179条。其中,“行政执法责任”部分463条,“执法责任”部分44条,“过错责任”部分208条,“事故责任”部分101条,“行政问责”部分198条,“党内问责”62条,“其他”部分103条。
  表格4-1 问责规范文本分项统计结果(表略)
  文本众多,都作分析,工作量实在太大,也无必要。所以,我只遴选有“问责”字样的作为分析样本,其中,党政领导问责暂行规定1部,(点击此处阅读下一页)

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