信力建 | 中美台领导人选举有何差异?

作者:信力建 

2012年是全球大选之年。这一年,全球有30多个国家进行了政府首脑换届,有50多个国家进行了议会立法机构更替,而中国也选举产生了新一届领导集体。从政权合法性角度看,选举是一种权力授予行为,是人民授权政府进行合法统治的必经程序和仪式。在民主制的国家,议会议员、国家元首或政府首脑均由选举产生。

中国、美国、台湾都宣称实行共和制。所谓“共和”,就是国家包容不同派别、利益集团,不同派别共同协商、管理国家的政治制度。相对于神权政治和王权政治,“共和”的特色在于国家元首的权力并非来自君权神授或世袭,而是经由民主选举的方式产生。国家各级官员由民主选举产生,是民主政体的基本前提。建国伊始,中国实际上实行了无产阶级专政。2000年,执政党提出要“代表最广大人民群众的利益”,这标志着执政党由单一阶级政党向全民政党转变。

一、选举程序

美国是联邦共和制国家,其宪法第二条第一款规定了总统的产生办法:“每个州按照该州议会决定的程序,指定一些‘选举人’,人数为该州在美国国会中参议员及众议员人数之和”,然后,这些“‘选举人’在本州内举行会议,投票选举总统和副总统”。也就是说,美国总统选举可分为两个阶段:各州决定‘选举人’,然后‘选举人’投票选举总统。美国宪法并未明确规定各州“选举人”如何产生,各州怎样产生“选举人”是各州议会的权限范围。依照目前美国各州的习惯和法律,‘选举人’均由公民投票产生,因此美国总统选举事实上成为全民大选。美国总统大选的整个过程,包括初选、全国党代表大会、全民投票三个投票程序,历时约10个月,每个阶段都是公开透明的,没有内定名额,也没有暗箱操作,一切都在光天化日之下进行。

台湾的总统选举主要依据《中华民国宪法》、《总统副总统选举罢免法》、《公职人员选举罢免法》三部法律,包括公民联署或政党推荐候选人、候选人与选举人名单公示、全民投票三个环节,历时约5个月。2012年台湾总统大选,吸引了无数大陆人的目光。他们发现,在海峡对岸,“国家元首”必须在人民同意的基础上上台执政,他们必须面对公众耐心地论证自己的施政纲领,反驳对手观点,接受“全国”人民的检阅。台湾总统大选的全过程公开透明,大家批评直来直去,想说什么就说什么,不必担心“颠覆国家政权罪”,最终选票说话。不管谁上台,面对选民,唯有谦卑。

中国国家领导人选举主要包括党代表大会、人民代表大会两个投票程序,分前后两年举行,历时约5个月。通常是大选年11月,党代表大会产生党的常委;次年3月,人民代表大会授予这些常委以国家职务,如国家主席、国家副主席、国务院总理、国务院副总理、人大常委会主席、政协主席等,以行使国家职权。因此,党代表大会实际产生了国家最高领导人。常委并非在党代表大会上直接选举产生,而是先选举出一个200人左右的中央委员会,再由中央委员会选举出常委。在此规则下,不仅普通的党员,就是党代表也没有选举常委的投票权。对中国广大普通民众而言,国家领导人如何产生始终是一个谜。

二、候选人产生

美国宪法对总统候选人资格的规定十分简单,只有三条,即“出生时为合众国公民”、“年龄满35岁”、“在合众国境内居住满14年”。理论上,任何符合条件的美国公民都能竞选总统,实际没有党派的支持,几乎没有人能够成功当选。至今美国共产生57届总统,除第一届所有竞选者均为无党派人士,而华盛顿当选外,只有第49届、52届出现两位无党派总统候选人,且均以零票落选。美国总统候选人不是政党提名或指定,而是通过预选、全国党代表大会两个步骤投票选出。预选给每个渴望当上总统的人以同等的机会,他们可以以个人名义或加入某个政党的方式参加竞选。在选民面前,每个竞选者的智力、理解力、判断力、行政管理能力、服务公众的态度和谦逊程度、健康状况以及精神状态等受到严格的考验,只有那些成功通过测试的人,才有机会进入下一阶段的总统选举。美国学者小施莱辛格认为,总统预选为选民和候选人互相了解提供了绝好的机会。美国约一半的州,预选采用封闭式选举,只有本党党员才可以参加投票;也有很多州采取开放式或半开放式投票,不限制投票人的资格,无党派人士甚至其它党派的党员也可参加投票。全国党代表大会,亦称“总统候选人提名大会”,将最终投票产生本党总统和副总统候选人。

台湾总统候选人的产生方式有两种,一种是“主要政党”推荐,另一种是公民联署。依据《总统副总统选举罢免法》,“主要政党”可直接提名一组总统副总统候选人。所谓“主要政党”,指的是“于最近任何一次总统、副总统或立法委员选举,其所推荐候选人得票数之和,应达该次选举有效票总和百分之五以上”。达不到这一要求的小党,以及无党派人士参选总统,均被视为独立参选人。独立参选人要取得竞选资格,必须取得足够多的公民联署,联署人数至少为“最近一次立法委员选举选举人总数百分之一点五”。2012年台湾总统大选中,除国民党和民进党通过政党提名,直接产生总统候选人外,另有四个小党派和两位无党派人士试图通过公民联署成为总统候选人。其中,只有亲民党宋楚瑜成功通过联署取得总统候选人资格,而无党派人士林金瑛获得的联署人数最少,只有391人,远未达到25万7695人的联署门槛,失去参选资格。“中央选举委员会”是台湾总统选举的管理机构,参选人必须向该机构申报个人财产。

中国大陆主要领导职位(常委)候选人的产生细节不为外界所知。与以前历届党代表大会相比,2012年的常委大选在选举程序方面有所进步。据新华网消息,当年5月“中央政治局常务委员会组成人员预备人选也进行了民主推荐”。至于“民主推荐”遵循了怎样的程序,哪些人有资格“民主推荐”,“民主推荐”结果如何,党代表大会是否和多大程度上尊重了“民主推荐”结果,该消息语焉不详。与其它国家的“候选人”建立在民意支撑的基础上不同,中国大陆的“候选人”产生过程不与民意发生直接联系。新华网的说法是,“中央根据民主推荐的结果、组织考察的情况和班子结构的需要,就新一届中央领导机构的组成方案反复进行酝酿,多次听取意见,提出了新一届中央领导机构人选建议名单”。由此可知,“中央”对这份“候选人”名单拥有绝对发言权,“民主推荐”仅仅是形成“候选人”名单的参考因素之一,组织考察、班子结构需要等传统因素应该是更重要的考虑。本质上,这形同于前一代“中央”,指定下一代“中央”。

三、竞选活动

竞选活动的主要目的是帮助公众了解候选人的政治理念、政策主张,通过比较和判断,民众选择自己满意的候选人。在这一过程中,人民实际决定了国家的政策走向,真正实现了国家的“人民主权”。

美国总统竞选一般在总统选举年的9至11月进行。竞选期间,竞选者在全国各地发表演说,利用各种媒体宣传自己的施政纲领,接见选民,向选民做出各种各样的承诺,此外,他们还要与自己的对手展开公开的辩论。2012年竞选美国总统职位的是共和党人罗姆尼和现任总统民主党人奥巴马。奥巴马向人民承诺,他将“让美国前进”,在下一个四年中“把教育和培训放在优先发展的位置上;繁荣制造业;促进能源生产;积极而负责任地削减赤字,并要求富人多付出一些;停止阿富汗战争,集中精力进行国家建设”。收入分配方面,奥巴马允诺重塑中产阶级安全感,继续为年收入少于25万美元的家庭减税,“要求那些最富有的人和企业公平承担税负”。外交方面,奥巴马认为盟友是美国与世界互动的基石,他将继续利用美国军事相对优势,确保盟友军事安全,他还批评前一届的布什政府没有与盟友保持良好关系。奥巴马不忘称赞自己过去四年执政取得的成绩:结束伊拉克战争;击毙本·拉丹,使“基地”组织走向没落;打击塔利班的势头和设定从阿富汗撤军时间表……。罗姆尼则批评奥巴马政府提振经济不力,提出务实的经济政策吸引选民。他主张:综合利用石油、煤矿、天然气、核能和新能源,在2020年以前实现美国能源自主;为国民提供技能培训,让他们掌握今天和未来的工作技能;大力削减赤字,平衡美国的财政状况,故不会大幅削减税收;扶持中小企业,为中小企业减税,以创造更多的就业岗位;让贸易为美国经济服务。两位总统候选人不同的施政主张,到底谁的更符合人民利益,美国选民拥有最终发言权。

2012年12月台湾总统大选举行电视辩论会,引起大陆民众和知识界的强烈关注。大陆民众惊奇地发现,三位总统候选人——国民党马英九、民进党蔡英文、亲民党宋楚瑜——不仅要在电视上陈述了自己的政策主张,还要接受媒体提问,以及候选人之间的交互诘问。只有通过这些严格的层层考试,候选人才有机会问鼎“中华民国”总统——这十分恰当,学生升学还要通过考试,国家领导人怎么能未经“考试”就上台执政呢?考试官当然不能是官僚群体自己,而只能是人民。在内政方面,马英九强调,国民党一直致力于缩小贫富差距、增进社会福利,过去一些年,政府不仅大修社会救助法,还推动劳保年金、开征奢侈税、打击短期投机房地产,有效缩小了民进党执政时期扩大的社会贫富差距。在两岸关系方面,马英九说,“台湾是我的家园,中华民国是我们的国家”,他成功推动了两岸直航、陆客来台,签署了两岸经济合作架构协议(ECFA)。在外交方面,马英九致力于改善台湾在国际社会上的待遇,国民党执政的三年,给予台湾免签待遇的国家增加了70个,达到124个国家。蔡英文则批评马英九政府:只知道“花钱、花钱、再花钱”,举债新台币1兆3000亿元,超过民进党执政8年,钱没有花在刀口上;两岸经贸配套不足,造成台湾贫富差距扩大,房价飙升,依赖中国市场;政府施政没有中心思想,决策没有完整规划,事事都要在在野党督促下,才肯做事情,如非核家园、社会住宅、老农津贴等。蔡英文表示,民进党如果重新上台执政,将不会像国民党那样只注重经济数字,会更重视人民生活,让社会更符合公平正义,她会推动建立全面均衡的经贸关系,并承诺“4年赤字减半,8年预算平衡”。宋楚瑜也向人民保证,他若执政会做好三件事情:第一,每年主动到立法院提出国情咨文,向政府议员说明政府的政策重点;第二,召开国是会议,邀请各党领袖、各领域专家、社会贤达,针对两岸问题、产业发展、司法改革、教育改革等问题凝聚共识,提出具体方案,政府施行之;第三,发掘各地陈年老案,找出解决方法,检讨、修正不合理制度、法令等。通过电视辩论以及各类媒体的广泛传播,人们清楚地知道了三位总统候选人的施政思想、他们想要干什么。那么,到底谁做总统对整个国家更好?“中华民国”选民最有发言权。

中国大陆常委大选实行等额选举,不存在竞选过程。在常委产生过程中,有直接投票权的既不是全体党员,也不是参加党代表大会的全体代表,而是由200人左右组成的中央委员会。实际上,即使有投票权的这200余人,也没有机会选择不同的人,他们只有说yes或no的机会。在国家治理层面,这意味着,从党代表大会开始,就没有人能够通过选择不同的候选人,选择其认为合适的国家政策。由于中国大陆候选人不需要向民众公开表达自己的执政理念、政策主张,没有人知道他们的想法,没有人知道他们上台后想要做什么。此种情形,颇类似于中国古代法家“术不欲见,藏于胸中”社会治理之术。对于普通老百姓而言,他们只能根据新任领导人的出身经历和癖好,揣测他们可能实施的政策,及其可能产生的后果。人民渴望对他们的领导者有更多的了解。

四、投票与票数统计

投票与统计票数是大选的最后一个关键环节。各国在投票方式和计票方式上往往有很大差别,这有时会对选举结果造成极大影响。

美国总统大选投票的一个特色是所谓“赢者通吃”。也就是说,一旦总统候选人在某个州的全民普选中获胜,那么该州所有“选举人”票都被给予该总统候选人。目前,美国各州除缅因、内布拉斯加两州按普选票得票比例分配“选举人”票外,其余48个州和华盛顿特区均实行“赢者通吃”制度。通过普选,全国将产生538位“选举人”,他们组成“选举人团”(Electoral College),然后再由“选举人”投票选出总统。“选举人”投票仅仅是礼仪性程序,因为每个“选举人”票的归属已经在普选中被确定。不过,看似可有可无的“选举人团”制度,可能会使在普选中得票率较低的人当选为总统。这在美国历史上曾于1876年、1888年、2000年发生过三次。“选举人团”制度因此在美国颇具争议,被指责为不够民主。实际上,美国选举制度深深涉及美国“联邦制”国体,对于保障各州的独立、自由,避免地域主义至关重要。

“中华民国”总统由台湾选民一人一票选举产生。投票结束后,投票所立即改为开票所,原地开票。开票时,逐张公开唱票,开放民众参观。开票完毕,开票所主任管理员与主任监察员立即以书面方式宣布开票结果:一份张贴在开票所门口,另一份当场签名,交付各总统候选人指定之代表。同时,开票所还会立即把开票结果送到当地选务中心,然后通过计算机网络将选举结果传送“中央计票中心”,由电视台、广播电台现场实况转播,向“全国”民众报道。此外,“中央计票中心”还会以因特网、图文电视,提供给各大众传播媒体、政党、候选人随时查询最新开票、统计情况。最终选举结果公告十日内,县(巿)、直辖市选举委员会须把各候选人在每一投票所得票数,列表寄送各候选人。

中国大陆常委大选的现场不向公众开放,国民无从知晓投票和开票情况。目前的一般程序是:……,候选人当选,集体在电视上露面,并通过广播、网络、报刊等媒体,告知全体国民。

五、竞选经费

“2012年美国大选或史上最烧钱,总花费料达58亿美元”,这是中国网络上流传甚广的说法。其实,58亿美元不仅包含了美国总统大选的费用,还包含了美国参议院、众议院选举,以及部分美国州长、市长与地方议会选举的花费。根据美国2012年总统选举的最终财务报告:本届美国总统大选消耗资金总额为20余亿美元。美国总统大选虽然花费甚巨,却不是由国家财政支出,不用纳税人埋单。美国总统大选的经费来源,主要有三个:公共竞选基金、私人募捐、政治行动委员会资助。公共竞选基金由美国纳税人每年自愿从自己缴纳的联邦所得税中拿出3美元积累而成,候选人要启用这笔资金,必须放弃自主筹款,且接受公共基金的上限作为自己竞选经费的上限(2008年上限为8300万美元),因此包括奥巴马在内的候选人通常会放弃这一经费支持,转而依靠私人募捐和政治行动委员会资助。这样他们可以筹集和使用更多的竞选经费。美国总统大选经费数额庞大,占美国GDP的比重却很小,不足千分之一。如果把这些经费平摊到每个美国人身上,四年一次的大选,每人贡献不足3美元。尤为重要的是,美国总统大选不仅仅是几个候选人在竞选总统,还为全体国民提供了参与国家政治的机会,相当于开了一次全民政治会议:各位总统竞选人公布自己的执政路线和施政纲领,全国人民每四年一次讨论国家大事。有人指责“竞选”是金钱政治。从实践来看,这种说法也没有依据。2008年,华尔街金融大亨为奥巴马慷慨解囊,而奥巴马上任后却通过了严格的金融监管法案,拿华尔街开刀,以致在2012年大选中,华尔街将资金投给罗姆尼阵营,创造了罗姆尼的筹款奇迹。之所以如此,是因为美国政治献金监管非常严格,不允许利益集团直接向个人捐款,而选民最终掌控着政客的命运,他们惩罚腐败奖励能者。

与美国不同,法国总统竞选费用由竞选者和纳税人共同承担。每位候选人的竞选费用均不得超过法律规定的最高额度。2012年法国总统大选的限额标准是:第一轮初选,每位候选人的花费不得超过1680万欧元,第二轮终选不得超过2250万欧元。根据法国电视一台的统计,两位最终竞选者的最终花费是:萨科齐2100万欧元,奥朗德2200万欧元。竞选资金的来源是:萨科齐贷款1100万欧元,募集捐款700万欧元,本党阵营人民运动联盟(UMP)提供300万欧元;奥朗德贷款1100万欧元,募集捐款120万欧元,本党阵营社会党(PS)提供1000万欧元。每次大选结束,政府都会根据限额标准,为每位候选人报销一定费用。以2007年总统大选为例,当年的限额标准为:第一轮竞选不得超过1616万欧元,第二轮不得超过2159万欧元。那么,在第一轮竞选中,得票率低于5%的候选人,可得到政府报销80.8万欧元,得票率超过5%的,可报销限额标准一半的费用,即808万欧元;进入第二轮的候选人,也可以报销限额标准的一半,即1079万欧元。竞选过程中,有一些事情由政府直接出资做,其费用不包括在候选人竞选成本之内,如传单及海报的印刷、张贴及交通费等。

台湾总统大选的经费主要来自政治捐款。台湾允许个人或企业,向候选人提供捐款,捐款只能用于选举。为防止利益集团操纵政治,政治捐款有额度限制,2004年《政治献金法》规定:对同一政党捐款,个人全年不得超过30万元新台币,企业全年不得超过300万元新台币;对参选人捐款,个人全年不得超过10万元新台币,企业全年不得超过100万元新台币。根据中华民国监察院“阳光法案主题网”公开的资料,2012年台湾总统大选共筹得政治捐款12.32亿元新台币,大体与2008年持平,其中马英九4.44亿元新台币,蔡英文7.10亿元新台币,宋楚瑜0.77亿元新台币。与法国类似,台湾总统大选结束后,国家会向竞选成绩出色者派发资金。与法国不同之处在于,这些资金不是用于报销参选人的竞选费用,而是对成绩出色者,尤其大选获胜者提供“个人补助”。如2012年大选后,“中央选举委员会”向马英九派发2.673亿元新台币,蔡英文1.828亿元新台币,宋楚瑜因未达到5%的选票门槛,不能获得公费个人补助。“资金补助”理论上会造成“候选人发财”的财富重新分配效果,即使落败者也能获得巨额资金,从而发财致富,这显然违背了“选贤与能,使财力不足的贤能之士亦能脱颖而出”的制度设计初衷。目前“资金补助”制度在台湾倍受指责,成为台湾继续完善民主制度的又一课题。

中国大陆常委大选由政府提供经费,纳税人埋单。虽然中国政府已经于2007年公布了自己的“阳光法案”《政府信息公开条例》,常委大选及党代表大会的经费却似乎并不在政府财务信息公开的范围之内,因此没有人知道中国大陆常委大选到底花了多少钱。不过,一些数据可以帮助人们认识常委大选所耗经费的真实规模。在招待费用方面:2012年党代表大会共有2307名代表出席会议,会议持续7天,吃住行均在北京;会议需要大量服务人员,招募规模不明。在宣传费用方面:全国各地电视、广播、报刊、网络等媒体全面开动,在黄金时段进行了铺天盖地的宣传和报道。这些宣传都是免费的,而2008年奥巴马在美国3大电视网上发布30分钟的竞选广告就要500万美元。实际上,广告和宣传费用一直占据竞选活动的大头儿,有美国媒体预计,2012年10月中旬到11月上旬的20多天内,奥巴马和罗姆尼就在广告宣传上花掉8300余万美元。在安保费用方面:党代表大会期间,北京和全国各地如临大敌,安保措施在全国范围内启动,如“北京动员140万名志愿者参加十八大安保工作”、“湖北6万警察进入战时状态”、“攀枝花230万专项经费助推十八大消防安保”、“大理州政府划拨20万专项经费用于十八大消防安保工作”、“新兴免费发放5000册消防手册掀‘十八大’消防安保宣传热潮”、“沧州西收费站再部署‘十八大’安保维稳工作”、“沈阳民警为十八大安保连续工作30小时身亡”……。从选举效果上看,美国和台湾的竞选制度产生了廉洁高效的政府,产生更少的社会问题,中国则培养了能吃能喝会玩女人的官僚,每年三公消费9000亿元,维稳经费更被指超过军费。

全民普选和竞选是现代政治文明的重要特征。由于中国国民没有机会选举自己的领导人,中国大陆人民并不拥有选举权和普选权。这使中国在政治上成为落后的国家。根据《经济学人》2011年各国民主指数排名,美国列第19位,得分8.11分,台湾列第37位,得分7.46分,中国大陆列第141位,得分3.14分。台湾能有今天的民主程度,其实还要感谢中国大陆和中共。《中华民国宪法》是台湾民主制度的基础,它产生于大陆,是1946年政协会议上国共两党博弈的成果。在这部宪法中,中共主张的人民直接选举立法委员、国大拥有选罢职权、积极保障人权等,均被采纳。如今,中国大陆正在提倡政治体制改革,希望规范权力,把权力关进笼子里。要实现这样的目的,一个路径就是从权力产生的源头入手,通过普选制度把权力的赋予建立在民意的基础之上,并接受人民的监督;另一个路径是搭建宪政平台,使不同的派别能够温和的对话,取长补短,共同致力于中华复兴的事业。前者的好处是能够重建政治统治合法性,后者则能凝聚日益离散的人心,有助于形成健康的爱国主义。

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2013年6月8日, 7:04 下午
分类: 公民博客