吕芳上:政治转型的挑战——近代中国“党国”体制的发展与省思


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吕芳上  

  
  一、前言
  
  晚清李鸿章说中国遭逢三千年未有之变局,最能道出近代中国面临的重大挑战。严复”求富求强”的论说,孙文要与西方”并驾齐驱”的呼吁,蒋介石抗战中还要”建国”,毛泽东不忘”超英赶美”,在在显示清末以后的知识分子与国家领导人,努力的方向是如何建造一个”近代国家”。中国地广、人多、历史久、包袱重,一切转变似乎都显得步履蹒跚,迟缓不易。于是”革命式的现代化”[1],便成为深化改革的利器。从政治社会转型的角度看,近代中国在短短百年间要完成的不只是法国政治革命、英国工业革命,且加入马克思列宁式的社会主义革命。此中,涉及政治转型中内部约束、外在条件,历史的延续性与创新性,便成为值得注意的问题。
  从政治体制的转换来说,辛亥革命不只是传统的改朝换代而已,民国时期的政治发展或许曲折,却非停滞。如果说走向近代欧美式的”民主”是中国政治发展的长远目标,那么”党国”体制是一种过渡,也是一种挑战。
  过去中外涉及民国党政体制史的论著不少,[2]本文再讨论这一主题,兴趣有三:一、当中国的现代化运动等同于革命运动时,近代中国的政党政治发展,遭遇到什么样的困境?二、1920年代至40年代的国民政府,在政治结构上是”党国体制”,以西(英美式民主)为体,以俄(列宁式政党)为用的国民党,如何发展,又如何适应战时体制?三、50年代之后”两个党国”如何形成,如何演变?
  
  二、清末民初议会政治的困境
  
  当近代中国被迫纳入世界秩序时,欧美的政治制度也随之移入。晚清变法及新政时期参照西方的制度与经验进行行政革新,是近代中国政治走向现代化起始的明显标识。从十九世纪末到整个二十世纪,中国政治现代化的进程,制度变革的理想与现实之间,尝试与失败、挑战与冲突,一直贯穿着政治转化的过程之中,造成这一困境的原因,值得深思。
  首先,作为典型传统政治型态的清政府,其政权合法性的内在价值,在欧风美雨的冲击下,日益衰微。所谓主权在民、自由平等、民主宪政等,都根本上破除专制传统的神话,动摇传统政治结构的根基。其次,晚清面临国权丧失、中央控制力减弱、自足经济体制摧毁,造成清廷统治能力失调,政权合法性受到严酷挑战。政权的维系,只有靠政权合法性的重塑,办法是进行自强运动,改造或引介新的以能适应需要的政治制度,才是救急之方。”近师日本,远摭欧墨”是晚清向列强学习政制的策略。在内容上,一如康有为所说的在”变器”、”变事”、”变政”之外,尤重改定国宪作为变法之全体,[3]也就是说要在传统帝制中渗入近代民主宪政制度。此中涉及到中国犹是农业社会却引入工业化社会的政治体制,作为主权完整独立的民族国家犹待成型,新兴政治力量仍未完全理解特定历史环境下,改革者如何掌握现实政治的需要,是一绝大考验。因此,1909、1910年议会机制:地方的咨议局,中央的资政院,虽然启动,仍难解决清廷政权的危机。[4]1911年一场政治革命,终究不能避免。
  辛亥革命的目标,简单的综合是:推翻君主制度,建立共和制度;废除专制政治,实行民主政治。一开始,的确这两重任务是推进中国社会、经济、文化进步的首要工作,同时,两重任务之间有联系,但非一回事。[5]从历史经验看,建立了共和制度并不等于实行了民主政治,而经济的发展,造成新的社会结构,有时反倒可以督促民主政治的推进。武昌起事之后,共和国体很快建立,其后虽有袁世凯、张勋的反复,但民国共和体制脚跟已经站稳。不过,民主政治的实行则显得摇摆不定。具体的争议,一是中央政府的体制是总统制或内阁制,一是权力的分配是中央集权或地方分权。民元南京临时政府可说是总统制,但”临时约法”采取的是对总统权力的制衡,近于内阁制。至于国家实行单一制或联邦制问题,清末民初反对中央集权,主张地方自治实已成为一般社会思潮,导引出辛亥革命后几近于各省联盟的政治现象。[6]袁世凯上台后的办法,先是在中央与地方关系上,削弱省的权力;次则在行政与立法关系上,削减国会的力量,结果走中央集权与专制的老路,最后演成君主制度的复辟。不幸的是,倒袁之后,全国失去政治中心,大小军阀穷兵黩武,在一定地域内关起门来做土皇帝,实行专制统治。1912-1913年,中国第一次可以试行政党政治的机会丧失了,此中值得反省的事有二:第一,孙文的革命同盟会,在1912年转化为国民党,表示由革命政党回归到近代议会普通政党的运作,如顺势而为,与立宪派演变来的进步党竞争,中国政党政治或有实现之日,可惜中途夭折。国民党一旦重新转入革命党,连结了1920年代的一党建国、以党治国的思潮,两党政治短时间内在中国不复可期。主要困境一是”其时未至,其俗未成,其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先觉者,号召批判帝制、推翻专制王朝者多,讨论废集权、行民治之法者少,以为共和政府一经成立,民主政治乃水到渠成之事。事实上共和国体之下也有专制政治出现的可能。1912年4月,孙文辞卸临时大总统后,要致力于民生主义事业,正式认定民族、民权主义已因民国成立而达成,[8]初始实未料袁世凯对民主政治的巨大反扑。到了1920年代,同样的情形是孙文提出”建国大纲”、”五权宪法”而不及于施行细节,结果国民党以”革命政党”自居,国民政府实行”训政”,保育式的民主,只能在尝试中改正错误,民主学步显得特别辛苦。
  第二,1912、1913年,共和初建,试行欧美近代的民主制度,政党制度正是其中之一,是舶来品,国人了解深浅不一。民初政党繁多,品流参差,主要政党确有政治改革运动的历史渊源,但一旦要实行政党政治,便必须以国会议员选举为运作中心。一旦实行内阁制,总统权力受限,国会议员选举便需与内阁的组成挂钩。不幸的是,这些发展均不符袁世凯的品味,宋教仁之死,敲响了民初政党政治的丧钟。[9]近代有些知识分子期望中国政治发展是:”皇权变质而成向人民负责的中央政权,绅权变质而成民选的立法代表;官僚变质而成有效率的文官制度中的公务员,帮权变质而成功商业的公会和职业团体,而把整个政治机构安定在底层的同意权力的基础上。”[10]其中较可讨论的一个环节是”绅权”。中国传统的绅士是一个独特的社会集团,绅士是知识分子,拥有特定意识形态,是社会变化的主力,他们出而为仕,退而为绅,”官于朝,绅于乡”,是政治、社会和经济的管理阶层,支撑国家,又为国家所控制,”政治无为、绅权缓冲”,正是传统中国政治与社会相安之道。[11]到了19世纪末,亦即距今百年之前(1905),科举制废除,更象征中国遭逢巨变,绅士也必得跟着转型。绅士到那里去?绅士进城,绅权进入城市,”欲与民权,宜先兴绅权”[12],依晚清有识之士的规划,申明了”绅权”宜附丽于”民权”的时代意义,具体的说就是绅权如能靠议院来发挥,新知识分子多少取代了绅士的传统角色。[13]政治党派连结地方绅士进行政治运动,成了清末民初政党的活动路径。但直到民国三、四十年代,知识分子阶层都还难发挥应有的功能,政党何以无法吸收并透过知识阶层,填补传统社会绅士的原有角色,似乎是传统与现代之间,社会政治转型一个绝大的关键问题。[14]
  
  三、”党国”:具中国特色的政治体制
  
  从权力关系入手,国家乃由政治制度所代表的政治权力所呈现,具体的体现是立法、行政和司法三者的有机统一,亦即与广义的”政府”概念互通。政党是现代政治的主角,但不必成为政治制度的组成部分,只有作为政治制度实际操作者-执政党,才有实际的政治力量,这种政治力量也只能借助政治制度即”国家”,才能实现。故而党的权力与国家权力虽有部分重迭,但二者之间仍是相对独立的。[15]比较值得注意的是1920年代开始,中国受苏俄影响出现了排他性的执政党,党国合一,又逐步消融社会,形成长时期特殊的党国体制。[16]而后国、共两党走的正是”以党治国”、”以党代政”,程度不一的党国政治,这显然是走向民主政治的歧途,也是挑战。
  从近代中国政治发展历程看,1920年代国民党一党治国体系的建立,是辛亥革命从帝制走向共和之后的另一大政治转折,是对民初多党政治教训的总结,也与长期革命运动理论和经验息息相关。辛亥革命后,国民党政治活动的表现不能尽如人意,孙文让位袁世凯、二次革命及护法运动亦不能引人同情,都是明显例证,也是稍后国民党改组的背景。国民党的一党政治理论,可说发端于1905年同盟会组成之始,坚定于1914年中华革命党成立之际,成熟于1924年国民党改组之时,而确立于1928年国民政府训政体制的实行。依据孙文晚年的主张,国民党在获得全国政权之后,要通过先一党后多党制的方式,由训政向宪政过渡,1924年国民党改组,正式确立了党治国家的模式。于是,1928年北伐统一之后,国民党继承了孙文的遗训,奉行”以党治国”的政治观念。
  1920年代,中国政治寻求变化,从自由主义代议政治,走向政党操控的一党政治,[17]其中一个很重要的因素是来自十月革命后的苏联。”以俄为师”,直接的影响是政党由政见认同的议会党,变成意识形态认同的革命政党,也就是说国民党、共产党两党都不例外的成为宽严不一的列宁式政党。[18]1928年,当国民党跃升为政治舞台的主角,政府的存在是为执行党制定的政策时,”党国”时代便正式来临。
  国民政府作为一个党国,除了把党徽嵌入国徽,把党歌当作国歌的政治符号外,1928年开始的党国体制,有几个可注意的地方:首先,国民政府以党治国的基本原则,是一党专政,党在国上。这在”训政纲领”(1928年)和”训政时期约法”(1931年)中的具体呈现是:中国国民党是唯一合法政党,代替人民行使国家政权,中央政府由国民党中央产生,国民政府对国民党中央负责,国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督,国家根本法及其它重要法律由国民党中央制订、修正和解释,归纳起来就是:国民政府法由党定,权由党来,行受党督。就制度面说,一切立法原则、施政大计,皆源于党内,成熟于中央政治会议,然后交国民政府执行。
  其次,在党政关系上,中央与地方有”以党统政”和”党政并行”的不同。中央党政关系指国民党中央与国民政府的关系。理论上,训政时期国民党总揽政权,为政纲、政策发源地,国民政府实行治权以执行政策。具体言之,即由国民党中央政治会议(1935年改为”中央政治委员会”简称”中政会”)对国民政府进行政治指导。1924年7月,孙文在世时成立的中政会,原类似俄共的中央政治局,作为中央执行委员会的下属机构,专负政治任务,后来与负责党务的中央常务委员会(中常会)、负责军事的军事委员会(军委会)鼎足而三,地位还不特别凸出明显。迨北伐统一告成,1928年8月国民党宣布实行训政始,到抗战前近十年的南京政府,为了打通党政关系,中政会由一般意义的政治指导机关跃升成为中央政治权力的源头,政府的施政得向党负责,但它又不属于政府机关。依照胡汉民的说法,”政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之决定权,为党与政府唯一之连锁。”[19]中政会的组织与权限前后虽有修正,但基本性质始终不变。概括的说,这时期中政会虽不直接发布命令,处理政务,但俨然有如准国家政权机构,拥有除司法审判之外的各种政府职能,如制订法律、决定大政方针、任命官吏、产生政府等,权力之大,近似”太上政府”。[20]但论诸实际,又不直接发布命令、处理政务,根本职能只有一个:通过中政会对国民政府的指导监督,把一切权力集中于党,党政合一,确保国民党一党之治的顺利进行。这样与俄共(布)政治局,显然又有相当的不同。[21]
  或谓国民政府在大陆统治之失败,出在党政结构呈现倒金字塔型,只重上层不重下层的问题上。这直接涉及到党国体制下的地方党政关系。依照孙文的想法,以党治国是以党义治国,故而在训政时期中央”党义领政”而非”党权凌政”的制度设计下,地方的党政关系是:地方政治由地方政府掌理,党治在地方只是间接又虚拟。这一想法也由胡汉民、蒋介石加以继承,显示的是整个党指导监督整个政府,而不是横断的以各级党部节节干涉、事事吹求的指导监督同级政府。[22]具体的作法是”党政分工”、”党政分治”,”政的工作是由党交给政府去做的;教的工作,领导人民、训练人民,是必须由党自己做的。政教分工而合成党治,事实上党部绝对不会同政府的事权冲突。”[23]事实未必尽然。1928年,国民党执政,(点击此处阅读下一页)

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