荣剑:回到《共同纲领》(1946)——重建中国宪政架构的一个路径


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  作者按:本文以《1946年〈共同纲领〉的命运》为题,已发表于《炎黄春秋》2013年第6期,鉴于当前的言论环境,发表是以历史叙述部分为主,而将理论建构部分作了较大删改,现全文发出。自杨晓青教授在《红旗文稿》上发表反宪政文章以来,引发了社会和学界的广泛批评,其中涉及到的一个主要问题是,如何看待中共在1946年前后提出的宪政主张。按杨晓青教授的说法,中共在这个时期的宪政主张不过是和蒋介石斗争的策略,中共从来都不打算实行宪政。本文基于对这段历史的认识,试图证明,中共的宪政主张在1946年提出共同纲领时是有诚意的,它是随着武装夺取政权取得胜利之后再彻底放弃了宪政主张。我提出回到1946年的共同纲领,是着眼于当下重建中国宪政架构的可能性。
  
  一、《共同纲领》的提出
  
  《共同纲领》是中国共产党首先提出来的。1946年1月10日,中国政治协商会议在重庆正式开幕,国民党、共产党和其他民主党派共38名代表参加,就和平建国大业进行充分协商,以期达成《和平建国纲领》,为即将召开的国民大会奠定宪政基础。中共于1946年1月16日在《新华日报》上发表了题为《论共同纲领》的社论,提出了要求政治民主化的六项主张,明确用“共同纲领”这个说法为政治协商会议定下了主基调。
  政治协商会议的召开,顺应了全体国民的共同愿望和各政治党派的一致要求。抗日战争胜利之后,中国立即面临着战后国家重建和国民重新团结的艰巨任务,以何种制度形式整合不同的政治力量,以开创结束训政践行宪政的新局面,首先摆在了国共两党面前。作为两个分别拥有庞大武装力量的党,在共同战胜了日本侵略者之后,能否就和平建国达成基本共识,至为关键。全体国民翘首盼望两党抛弃己见,以国家利益和民族大义为重,充分听取其他政治力量的意见,在广泛协商的基础上,形成和平建国的共同纲领。正是在国内强大民意的推动之下,毛泽东接受蒋介石邀请,亲赴重庆,经过40余天的谈判,签署《双十协定》,由此将国共第二次合作推向高潮。
  抗战结束之后,国共之间的军事力量对比大致在四比一,国民党占有明显优势,共产党要想通过战争夺取全国政权尚无可能,在武力不能保证取胜的情况下,寻求和平方式建设“联合政府”,是共产党可以考虑的一个实际选项。毛泽东在1945年4月24日召开的中共七大会议上,作了题为《论联合政府》的政治报告,该报告明确认为,在中国仍然存在着严重危机的情况下,“中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结在一起,成立民主的临时的联合政府,以便实行民主的改革,克服目前的危机,动员和统一全中国的抗日力量,有力地和同盟国配合作战,打败日本侵略者,使中国人民从日本侵略者手中解放出来。然后,需要在广泛的民主基础之上,召开国民代表大会,成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府,领导解放后的全国人民,将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。一句话,走团结和民主的路线,打败侵略者,建设新中国。”为此,毛泽东在报告中郑重提出中国人民迫切需要一个互相同意的共同纲领,这个纲领分一般性和具体性两方面的要求,根本宗旨就是要结束国民党一党专政,经过自由的无拘束的选举,召开国民大会,成立正式的联合政府。
  毛泽东在七大正式提出的共同纲领和建立联合政府的主张,是根据中共自身的实力和当时形势所作出的一个正确决策。虽然中共对共同纲领的诠释包含着它自身的特殊要求,对联合政府的设置也有它自身的特殊考虑——它是以新民主主义理论来主导共同纲领和联合政府,试图把未来的联合政府定位于新民主主义的国家制度,即“以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”;但是不可否认的是,共同纲领主要诉诸的是自由民主的基本理念,这些理念是国民党无法拒绝而又被其他民主党派所普遍接受的。因此,中共在抗日战争即将取得彻底胜利之前,提出以自由民主的共同纲领建立联合政府,和平建国,符合民心,符合历史潮流。
  国民党作为当时国民政府的执政党,享有国家法统,领导全国人民抗战八年,艰苦卓绝,立下丰功伟绩,期间主导国共第二次合作,实际承认了共产党武装及其根据地的合法性,在抗战胜利之后必将再次承担起国家重建的领导责任。然而,如何重建国家,是否结束训政转向宪政,对于国民党来说,尤其是对于蒋介石来说,并没有做好充分的思想准备,他们主要关心的并不是民主而是迅速统一全国政令军令,首先实行国家的正常治理,然后再逐步过渡到国家的宪政建设。这个指导思想和共产党主张的共同纲领显然相去甚远,分歧的焦点在于,国民党认为必须先实行军队国家化,再实行政治民主化;而共产党则认为必须先实行政治民主化,再实行军队国家化。毛泽东赴重庆谈判期间,蒋介石为国民党谈判代表定下的基调是:一、不得于现在政府法统之外来谈改组政府问题;二、不得分期或局部解决,必须现时整个解决一切问题;三、归结于政令、军令之统一,一切问题必须以此为中心。
  尽管国共之间存有巨大分歧,但迫于国内外各方的巨大压力,也是因为共同认识到通过宪政方式有可能达到和平建国目的,毛泽东和蒋介石均表现出对国民负责的良好诚意,在原来一些互不相让的问题上,各自作出妥协,最后达成《政府与中共代表会谈纪要》,即《双十协定》。该协定列入关于和平建国的基本方针、政治民主化、国民大会、人民自由、党派合法化、特务机关、释放政治犯、地方自治、军队国家化、解放区地方政府、汉奸伪军、受降等12个问题。原则是承认和平建国的基本方针,同意以对话方式解决一切争端;国共长期合作,坚决避免内战,建设独立、自由和富强的新中国,彻底实行三民主义;迅速结束训政,实施宪政;迅速召开政治协商会议,对国民大会及其他问题进行商讨后再作决定,制定新宪法;中共承认蒋介石及南京国民政府对中国的合法领导地位。
  《双十协定》的签订,为中国结束内战创造和平带来了希望,同时为中共落实共同纲领参与政治协商会议提供了一个依据。对于中共来说,《双十协定》的意义在于,它表明了国民党不得不承认中共的合法对等地位,共产党在人民面前表现了和平的诚意,在国统区和各民主党派中扩大了影响,在政治上取得了主动权。而对于国民党来说,《双十协定》进一步确认了它所领导的国民政府在全中国的法统地位,促使中共接受三民主义,承认蒋介石的领导。国共两党的共识在于,确立和平建国方针,“同认蒋主席所倡导之政治民主化,军队国家化,及党派平等合作,为达成和平建国必由之途径。”《双十协定》打开了中国政治协商之门。
  
  二、《共同纲领》的达成
  
  1946年元旦,国民政府主席蒋介石发表元旦公告,提出在抗战胜利之后,国家亟需统一,国家政治必须尽快进入正轨,以实现人民对安定和复兴的迫切要求。为此,蒋介石向全国同胞提出当年要完成的两项任务:第一,要完成复员计划,解除民众痛苦,以确立建设的基础。第二,要尽速实现民主宪政,还政于民,造成全民的政治。对于第二点,蒋介石特别强调,国民革命的最终目的是全民政治,而召开国民大会,还政于民,是唯一必经的建国程序。
  蒋介石1946年的元旦讲话,拉开了政治协商会议的序幕。1月6日,国民政府成立秘书处,公布了7条召开政治协商会议办法和全体参会成员名单。原定的参会人员,国共各9人,但后来因照顾到青年党坚持要和民盟平起平坐的要求,国共两党商议私下将各自名额送给民盟,使得民盟人数高达9人,而国共人数降为8人和7人。从这事可以看出,国共两党还是从大局出发,是有政治协商的诚意。1月10日,大会开幕,代表首先恭读总理遗嘱,然后主席宣布国共已经下达了停战令即可发布,会场上掌声雷动。中共代表陆定一说:“让我们用这会场作为最后的战场。”这话引发高度共鸣,争相传颂。
  在开幕式上,蒋介石在致词完毕后,宣布政府决定实施的四项承诺:1、人民之自由:人民享有身体、信仰、言论、出版、集会、结社之自由,现行法令,依此原则分别予以废止或修正。2、政党之合法地位:各政党在法律面前,一律平等,并得在法律范围之内公开活动。3、普选:各地积极推行地方自治,依法实行由下而上的普选。4、政治犯:政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者外,分别予以释放。1月11日,政协举行第二次会议,国共两党分别就遣送日本战俘、设立军事调处执行部、无条件停火、消弭内战恢复交通和同意推选参政会公正人士成立军事考察团等事项达成了一致意见。12日上午举行的第三次大会则由国共代表向大会汇报两个月前重庆谈判的经过,并决定参加军事考察团的人选。随后几次会议进入到各项议题讨论,最终是为了达成《和平建国纲领》,也就是中共定位的《共同纲领》。
  中共为参加政治协商会议作了充分的思想和组织准备。从七大政治报告以来,为建设联合政府,中共进行了全党动员,提出了和平、民主、团结的新口号,认为抗战结束之后中国进入了和平建设新阶段,要求全党要有从武装斗争转向和平斗争的思想准备。毛泽东在为中共中央起草的有关重庆谈判的党内指示中,明确表示要在解放区的土地和解放军的数量上,对国民党作出让步,以争取国际舆论和国内中间派的同情,换得中共的合法地位与和平局面。正是在这样的指导思想下,中共在政治协商会议正式提出了自己的施政纲领。
  中共于1946年1月16日,以正式代表周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一和邓颖超的名义,向政治协商会议提交了《和平建国纲领(草案)》,并于同日在《新华日报》上发表了社论——《论共同纲领》,在该社论中,中共明确提出了它的政治主张:1、废除保甲制度,修改和废止一切有关限制人民自由权利的法令,释放政治犯;2、政治民主化,结束训政,取消党治;3、修改宪法草案和国大组织法选举法,重选国大代表;4、地方自治,成立省以下各级自治政府;5、军队国家化,承认中共军队为国军,成立联合统帅部;6、废除党化教育,主张教育自由。《和平建国纲领(草案)》是对这六项政治主张的系统化,涉及到总则、人民权利、中央机构、国民大会、地方自治、军事改革、复员善后、财政经济改革、文化教育改革、国际和平及保侨等十个方面的内容,基本涵盖了国家建设的主要框架和事务。按现代政治标准衡量,这个草案无疑充满着宪政精神。
  和共产党有备而来相比,国民党在这次政治协商会议上居然没有提出自己的施政纲领,而民盟提出了和中共施政纲领相类似的提案,其他党派代表和无党派代表则大都持有批评政府施政的立场。这就是说,中共紧紧团结了第三方势力,占据了宪政理念的道德制高点,基本控制了政治协商会议的话语权。蒋介石直到政治协商会议闭幕日,才对施政纲领提出了两点意见,其一,纲领中规定的人民自由权利国统区要做,解放区也要做;其二,军队国家化是国家和平完成统一的最大要素。
  事实上,政治协商会议虽然涉及众多议题,但核心议题还是军队问题,蒋介石提出的两点意见是国民党的主要诉求。国民党的态度,除了强调军队国家化之外,还格外强调“军令政令必须统一”,认为只要军令政令统一,一切问题都可以商量解决。这就涉及到国共之间的核心分歧,国民党的立场是,中共军队必须整编于国军系统中,其所创立的地方政府必须纳入国民政府的组织体系中,也就是先军队国家化,再政治民主化;而共产党的立场是,先政治民主化,再军队国家化。
  为解决军队国家化问题,政治协商会议期间共提出了四个方案,即青年党的“停止军事冲突实行军队国家化案”,民主同盟的“实现军队国家化并大量裁兵案”,国民党的“全国军队国家化确保军政军令之统一案”,以及缪嘉铭所提“请迅速大量裁兵案”。这四个方案对于国民党提出的军队整编方案基本上是倾向一致的,即将全国军队采取混编方式,但中共仍然希望保持比例整编,而非混合整编,意图保留中共军队的独立性。最后形成的协议还是满足了中共要求,以统一整编取代国民党原先坚持的混合整编。这不能不说是中共在政治协商会议上所取得的一个重大胜利。
  中共在政治协商会议上所取得的成果还不仅仅是在军事领域,会议最后通过的正式的《和平建国纲领》,其实满足了中共草案所提出的基本要求。国民党原先坚持的“五五宪草”、国民大会旧代表继续有效、国民代表人数构成等主张,在与各党派的协商中,或被放弃,或作重大调整。可以这么说,中共提出的纲领草案实际构成了《和平建国纲领》的基本框架。中共在草案中提出的政治民主化,(点击此处阅读下一页)

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