“放鸽子” by 李秋永
作者：宋军亮
原标题 [怎样实现“零进京上访”]
按照现行信访制度设计，“进京上访”理论上就不应该存在。其一，《信访条例》明确规定，信访人应当“逐级上访”，即信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；其二，有关机关应当“依法受理信访事项”，即按《信访条例》规定受理，对信访问题已经受理或者正在办理的，上访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理；其三，信访事项办理实行“三级终结”，即办理、复查、复核三级终结，复核意见为终结意见，信访人如果对复核意见不服，仍然以同一事实和理由上访的，各级信访部门和其他行政机关不再受理；其四，关于“上一级机关”的解释，有明文规定，原办理行政机关、复查机关是省级人民政府工作部门的，其上一级行政机关是指本级人民政府。综上所述，如果当事人逐级走访，有关机关依法受理办理，并且严格履行“三级终结”，村一级发生的信访事项，即使到其上一级机关乡级人民政府初访，经乡级人民政府办理，再经县级人民政府复查、市级人民政府复核，问题完全可以解决在市级以下；其他信访事项，到省一级也可以全部终结。也就是说，如果严格执行现行法规文件，除中央国家机关本级引发的信访事项以外，理论上地方不应当存在进京上访。
然而，事实并非如此，当前进京上访形势十分严峻，已经成为困扰信访工作的一道难题。造成这种局面的原因是多方面的，如果仅从制度设计及其贯彻执行角度分析，主要有三方面原因：第一，现行制度未落实。突出表现在两个方面：一是上访人不按程序逐级上访，造成进京上访形势愈发严峻；二是有关机关不按规定受理办理，不应本级受理的信访事项却予以受理、交办，包括下级机关已经受理或正在办理的、超过复查复核时限的或已经复核的，甚至还包括部分初次上访。第二，配套措施不完善。逐级上访、依法受理、三级终结等制度设计仅停留于《信访条例》规定层面，没有统一的具有操作性的配套法规和措施，对于违反制度设计的行为没有可行的惩戒措施，有的地方和部门虽然制定了相关措施，但因缺乏权威性而未收到明显效果。特别是“非正常上访”，在北京作为信访问题处置，然而当事人被劝返接回当地后，又以其在京违反社会治安管理而给予行政拘留、劳动教养等处罚，该问题究竟归属信访范畴还是社会治安范畴，没有明确的法规和文件出台。第三，实际操作有偏差。依法按政策解决信访问题是信访工作的核心，相关法规文件以及制度设计都是围绕这一核心进行的。但在实际工作中，有的地方把主要精力集中在拦卡堵截进京上访以及处置进京上访行为上，群众反映的问题得不到及时有效解决。这样就形成了一个怪圈：“拦卡堵截”传递给信访人的信号是“当地政府和部门害怕信访人进京”，于是他们就越采取进京上访向地方施压；上访人越进京施压，当地就越加大力量“拦卡堵截”。
那么，如何破解上述问题，实现“零进京上访”呢？一靠严刑峻法，为科学的制度设计提供有力有效的法律保障；二靠贯彻执行，确保科学的制度设计真正抓紧着实、落地生根；三靠监督检查，有力有效地推动制度的执行和制度的完善。在此前提下，要着力加强以下三方面工作：第一，严格实行“双向规范”。一是规范上访人行为，在保护正常上访的前提下，对于越级上访、非正常上访特别是上访过程中的违法行为，给予相应的教育、训诫和依法处置；二是规范有关机关和信访部门行为，既严厉打击不依法按政策解决信访问题的有关机关，又要禁止越级受理办理信访事项，防止默许越级上访行为发生。第二，转变中央国家机关信访工作职能。对于进京上访，中央国家机关和国家信访局不再登记受理，而是向“加强对各地各部门已终结信访事项的监督审查”转变，既要对已终结信访个案的处理程序和实体进行监督审查，又要对“终而不结”案件数量较大的地方和部门进行全面督导检查，推动信访问题依法按政策解决。为确保这一措施取得实效，必须进一步强化中央国家机关和国家信访局提出改进工作建议、完善政策解决问题建议、给予行政处分建议等“三项建议职责”，提升信访部门监督审查职能的权威性，形成监督审查工作的常态化。第三，强化法律责任与追究。一方面，对于信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人的，应当按照《信访条例》规定，与相关法律法规进一步衔接，制定出台相应的司法解释和配套措施，严厉打击假借信访名义的无理缠闹和违法行为；另一方面，对于违反信访工作纪律的行为，应当按照《信访条例》以及违反信访工作纪律处分的相关规定，给予严厉处置，切实维护信访群众的合法权益。
