周永坤：跌宕起伏的中国宪政研究六十年——以《人民日报》载文为主线的叙述与思考
摘要: 宪政一词从清末以后逐渐成为官方与学界的常用词。在 1949年以后的前30年，宪政一词被逐渐贬值直至最终消失；在改革开放以来的后30年，宪政一词经历了艰难的解禁期，1993年法学界才开始全面涉及宪政领域，并且取得了极大的成绩，但是一直到2006年宪政研究才真正从政治上解禁。中国宪政研究的艰难历程昭示我们：宪政研究有赖于宪法权威的确立及宪法基本观念——法治、人权的被接受；宪政研究与宪政解禁和宪政观念的传播存在正相关关系；在中国现制下宪政研究有赖于权力主体对于宪政研究的宽容；同时，学术体制对于宪政研究的影响也是巨大的。
关键词: 宪政 宪法 《人民日报》 宪政研究
作为宪政实践的文字载体，“宪政”一词在文献中的沉浮在一定程度上反映了宪政发育程度及相关的宪政研究。因此，研究宪政一词在中国政治法律词汇中的地位及其围绕它进行的论争，对于了解中国的宪政研究史，进而对于预测宪政在中国未来的命运、甚至对于宪政研究的预期都是有意义的。但是60年来中国的政治法律文献汗牛充栋，如何在浩如烟海的文献中把握“宪政”？笔者认为以《人民日报》上的文章为研究主线是合理的，这是由《人民日报》的政治权威性所决定的。[1]众所周知，1949年以来中国实行的是共产党领导的体制，中国共产党的机关报《人民日报》代表了执政党的政治取向，它事实上左右着中国的政治行为，包括宪政，并由此表征着甚至决定着中国宪政研究的命运。
一、宪政一词的移植与消失
中国的宪政可以分为“旧宪政”和“新宪政”两个阶段，其分野当在1949年。宪政作为概念在一百年的中国宪政运动中其含义虽然没有太大的变化——行宪法并以宪法规范政治行为，但是社会赋予宪政一词的含义却经历了从作为目标的宪政→作为工具的宪政→作为批判对象的宪政→作为目标的宪政的世纪大轮回。这要从清末说起。
1．宪政作为目标的确立
中国传统政治法律文化中只有王政素无宪政，直到清末“西法东渐”时此数千年不易之传统方被打破。经过立宪派多年的不懈努力，光绪32年秋七月戊申光绪帝谕：“各国所由富强，在实行宪法，取决公论。时处今日，惟有仿行宪政……”[2]这表明中国的政治目标发生了翻天覆地的变化——从巩固王权到规范权力（主要是王权）。不久，宪政成为政治行为正当化的标准，宪政研究成为显学，“宪政”一词成为官方与学界的常用词。辛亥革命以宪政为目标，1912年的《中华民国临时约法》是其代表性成果。因此在民国时期，“宪政”一词不仅迅速成为知识界的共识，成为所有政治势力的旗帜，[3]且也在一定程度上成为一种社会时尚。[4] 但是宪政实践却没有这么顺利。1928年（民国17年）10月3日国民党中央常务会议议决《训政纲领》，这个纲领建立了国民党一党独裁、以党代政的制度，宪政被搁置。国民党虽然承诺于1935年 “还政于民”行宪政。但可叹的是天不佑中华，宪政计划一再落空。1937年全面抗战爆发，宪政成为遥遥无期的梦想。不过，虽然各派政治势力口中的“宪政”含义有差异，“宪政”一词作为各种政治势力共同目标的地位却牢牢地确立起来了。
2．从目标的宪政到斗争工具的宪政
八年国共合作抗战时期，在野的中国共产党成了宪政的主要推动力量，它提出了“新民主主义宪政”的口号，作为与执政党争取民心的斗争工具。平心而论，希望在全面战争时期、在一个素无宪政的国家实现宪政是不切实际的，但民众对于宪政的追求却是无可指摘的。1940年，根据地延安曾经成立了“宪政促进会”。在“宪政促进会”成立大会上，中国共产党的实际领导人毛泽东亲自出席并作了关于宪政的重要演讲，这就是著名的《新民主主义论》。在那个演讲中，毛泽东给宪政下了一个定义：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”他还特别引用《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中的话来概括宪政的内容：“为一般平民所共有，非少数人所得而私……这就是我所说的新民主主义宪政的具体内容”，他并要求研究宪政的人“熟读而牢记之”。[5]1945年抗战胜利以后，具备了行宪政的社会条件，共产党及其一些民主党派联手共同追求宪政，中国再现宪政热潮。正是在这一热潮中，《人民日报》刊载的文章中出现了宪政一词。1946年到1949年10月1日前，《人民日报》上所载文章文内出现宪政一词且内容与宪政有关的共31篇，其中各党派人士正面论述与呼吁实行宪政的文章7篇，批判国民党真“训政”假宪政及“伪宪政”的文章22篇。另有一篇纪念文章和一篇译文。[6]这一时期的宪政一词具有两面性，它一方面作为政治目标仍然存在，但是它更多的是作为在野党与执政党斗争的工具存在的。
3．从党争工具的宪政到批判对象的宪政
1949年以后，由于政权更迭，共产党的地位发生了根本的变化：由革命党转变为执政党。中国共产党革命时期主张的宪政是“新民主主义宪政”以同国民党的“旧宪政”相对抗。建国后，执政党确立的目标很快发展为社会主义，新民主主义被迅速抛弃。由于新民主主义成为新的革命——社会主义革命的对象，“新民主主义宪政”当然也失去了正当性。同时，在当时的观念里，社会主义是通过革命来实现的，它的主要内容是用国家暴力变革私有制实现公有制，这一目标在本质上与宪政相冲突。事实上当时也没有提出“社会主义宪政”的新宪政目标，这造成了宪政地位在新时期的失落。不过，由于宪政曾经是共产党和各民主党派达成的共识，而在政协的框架里各民主党派仍然存在，所以宪政一词并没有被立即放弃，而是被“冷处理”了，它逐渐被“遗忘”最终完全负面化。《人民日报》载文文内出现“宪政”一词的文章显示了这一渐进的过程。[7] 从1949年10月1日起到1979年，《人民日报》正文中出现宪政一词的文章共29篇。从时间上看，这29篇文章分为截然不同的两个阶段，其分野在1957年。见图一、图二：
图一：正面意义上使用宪政一词的文章年度分布图（1949—1956）[8] 图二：负面意义上使用宪政一词的文章年度分布图（1957—1979）[9] 上述正面肯定宪政的20篇文章又可以分为三类：一是叙述历史，肯定宪政在历史上的作用，尤其是中国共产党及其民主党派在历史上推进宪政的功绩，计9篇；二是批判国民党及其依附力量的假宪政，这实际也是在讲历史，计8篇；[10]三是完全正面肯定宪政作为一项事业和目标的文章，只有3篇。前两类文章只涉及对历史的评价，后面3篇文章才真正表明新权力主体对宪政的肯定。
正面论述宪政的3篇文章中，最重要的是时任中央人民政府副主席的刘少奇代表中华人民共和国宪法起草委员会向第一届全国人民代表大会所作的关于宪法草案的报告。在报告中，刘少奇对历史上的宪政运动给予正面评价，而且将新中国制定宪法与宪政相联系，他说：“我们提出的宪法草案，是中国人民一百多年以来英勇斗争的历史经验的总结，也是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验的总结。”他对1949年前的宪政运动也给予部分肯定：“以孙中山为首的革命派，坚决主张经过革命来实现他们所期望的民主宪政，也就是资产阶级性质的民主宪政。就当时的历史条件来说，他们这样做是正确的……”[11]另一篇是《人民日报》社的社论，该社论说：“我们的宪法是为建成社会主义社会而奋斗的宪法。毛泽东同志的开幕词指出这个宪法‘将大大地促进我国的社会主义事业’。刘少奇同志在关于宪法草案的报告中，就中国人民百多年来英勇斗争的历史经验和中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验作了概括的分析……”[12]第三篇是人大代表和政协委员关于宪法草案的发言摘录，他们都肯定了宪政。例如，陈望道代表将五四宪法作为宪政的成就，他说，1954年宪法“在中国宪政史上是空前的……” [13]陈汝棠代表说，过去“渴望民主宪政而不可得，如今在中国共产党领导下，获得了革命胜利，中华人民共和国成立以来仅仅五年，又获得许多新的胜利，现在标志着这种革命胜利的符合全国人民愿望的宪法就要诞生了。”[14]罗隆基代表则谈到了“好的政法人员”对于宪政的重要意义，他更明确提出要“实行宪政”。[15] 从图一的统计数字及其文章的内容可以看出四点：第一，宪政一词在1949年以后不再被重视，人们谈论宪政主要是在谈历史，而不是谈现实，可见在主流观念里宪政的意义正在流失；第二，这20篇文章中1954年有10篇，占了一半，尤其是三篇正面肯定宪政的文章都出现在1954宪法制定过程中，但是接下来的1955年和1956年却都只有一篇，这释放了一个信号：宪政一词的出现只与宣传宪法有关，并不是人们真的重视宪政；第三，此时已经有批判“资产阶级宪政”的文章，例如，一篇纪念恩格斯的文章中首次出现“批判资产阶级宪政”的提法，[16]在一篇批判胡适的文章中，更是将提倡“宪政的政府”作为胡适的一项罪行，[17]这表明宪政一词已经开始负面化；第四，1954宪法明确提出“建立社会主义社会”，与此相对照，主流观念却没有提出“无产阶级宪政”或“社会主义宪政”的口号，因此，实际上宪政一词的命运在1956年以前就已经被决定了。
1957年到1979年的23年中只有9篇文章，同时这9篇文章中人们使用“宪政”一词的目的都是为了批判宪政而不是提倡宪政，宪政已经完全被负面化。
将上述两图表联系起来分析可以得出三项结论：第一，1959年以后，宪政完全成为政治禁语，连批判宪政的文章都不能刊载。从1959年到1970年的12年里，宪政一词从《人民日报》上彻底消失，虽然1971年和1978年十一届三中全会前夕分别出现过一篇使用宪政一词的文章，但都是在负面意义上使用宪政一词的，这两次出现宪政当是办报者的疏忽。第二，23年中共9篇文章，1957年有5篇，占总数的56%，可见宪政负面化到最终消失，转捩点在1957年，这显然是1957年反右的结果。但考虑到1955和1956年的情况，实际上1957年的行为只是对此前行为的继续与强化，因此，否定宪政实际上是在1950年代初即已萌芽的左倾思潮的表现。第三，1975年制定宪法，宪法是与宪政息息相关的，但是却没有再出现如1954宪法制定时的那怕是表面上对宪政的尊重，可见对于宪政之忌讳是如此之深，它深深地嵌入到阶级斗争为纲的政治意识形态中，这也预示了宪政的复兴必是一个艰难的历程。
二、艰难的“宪政”复兴
1949年以后至今的中国社会大体上可以分为前后30年两个大的阶段：闭关锁国时期和改革开放时期，其分野是1978年的思想解放运动。从1979年开始到1980年代中叶，中国意识形态的方方面面逐步走出了阶级斗争为纲的樊篱，但是宪政的解禁却相当滞后。见图三。[18] 图三：《人民日报》上使用宪政一词的文章篇数（1979—2008）
图三的曲线明确告诉我们这一过程可以分为二个阶段。
1．在犹豫中前进
1978年的思想解放运动并没有马上带来宪政的解禁，到1982年才开始出现松动的迹象，开启了一个“较宽松的禁语时期”，我所说的“较宽松的禁语”是相对于1957年到1980年的“绝对禁语”而言的，此时宪政一词开始断断续续地出现在《人民日报》的文章中，它的语境也逐渐越出历史的畛域。
1981年出现了5篇文章，从数量上看不少，但是它们都是纪念辛亥革命70周年的专文，语境还是限定在历史，[19] 所以还不能表明当政者对宪政态度的转变，有实质意义的事件发生在1982年。1982年的那一篇文章是为82宪法的出台而作，包括标题只有894个字，但是却具有破天荒的意义：文中称宪法关于自身修改的规定“对于维护宪法的尊严和宪政的稳固，是必要的”，[20]这是1957年以后“宪政”成为禁语后“宪政”一词第一次越出历史的语境，并且正面肯定“宪政”在现实中的意义。这当然是弥足珍贵的，但是可惜的是，它只是昙花一现，接下来又是从1983年到1988年长达六年的完全禁止。看来1982年的那篇文章的出现是“个人”行为，纯属偶然。当然也说明权力主体对宪政的戒心有所松动。
经过数年的经济体制改革和思想解放的积累，到1989年终于出现了一个小小的“解放宪政”的高潮，它的表现是分别出现于1989、1990、1991、1992四年中的6篇文章。虽然数量不多，但是这六篇文章中只有一篇是关于历史的，一篇是关于国际会议的会议消息，(点击此处阅读下一页)
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