上官丕亮：宪政：现代政治文明的标志
摘要: 党的十六大报告提出了“建设社会主义政治文明”的奋斗目标，显然正确解读政治文明是当务之急。在现代社会，政治文明与宪政密切相关，现代政治文明就是宪政文明，宪政是现代政治文明的标志。只有实行宪政，才有真正的政治文明。全面实行宪政是建设社会主义政治文明的关键。
关键词: 宪法；宪政；政治文明；宪政文明
“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”党的十六大报告提出了“建设社会主义政治文明”的目标和任务。我们要建设社会主义政治文明，自然首先必须正确解读政治文明的内涵和特征。笔者认为，在现代社会，政治文明与宪政密切相关，宪政是现代政治文明的标志。
一、现代民主政治是宪政，现代政治文明是宪政文明
民主政治是现代社会政治文明的基本内容和特征。现代政治文明无不是实行民主政治，而现代民主政治又无不是建立在宪法的基础之上，人们通常称之为“宪政”，正如毛泽东同志在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中所指出的：“宪政是什么呢？就是民主政治。”[1]（P732） 毛泽东同志关于宪政的论述“是从实质上去解释宪政的含义的。如果再加上形式要件的话，那么，宪政应是实施宪法的民主政治。”[2]（P8） 可以说，现代民主政治就是宪政，因而现代政治文明也就是宪政文明。
正因为现代政治文明是宪政文明，所以现代政治文明具有以下几方面的基本特征：
（一）现代政治文明以人民主权为前提。民主政治与专制政治的最大区别在于，民主政治主张“人民主权”，也就是我们通常所说的“一切权力属于人民”,而不再主张国家权力属于某一个人或少数人。在封建社会时期，一切权力属于君主，君主主权。到资产阶级革命时期，宣布人民主权，主权在民，一切权力属于全体人民，这具有划时代的意义，资产阶级革命胜利后通过宪法将人民主权确立下来，表明一个新的时代——宪政民主时代的开始。无产阶级革命胜利后，社会主义国家继承并发展了人民主权的民主政治原则，在宪法中规定“一切权力属于人民”。人民主权是一切民主政治的特征，它是民主政治的前提和基础。世界各国在实行民主政治的过程中不仅在宪法中规定人民主权的原则，而且建立完善的选举制度等以保证一切权力真正来源于人民进而真正属于人民。在现代社会，人民主权原则在实行宪政民主的国家中得到进一步的贯彻，世界上越来越多的国家在宪法中规定了公民的全民公决权利以实行直接民主，在一些重大问题上由人民直接行使权力。可以说，现代政治文明是一种人民文明、民主文明，是一种以人民为主导、人民当家作主的政治文明。
（二）现代政治文明以权力制约为核心。在民主政治条件下，人民成了国家权力的所有者，但全体人民对各种国家事务不可能都亲自直接进行管理，也就是说人民除了在少数重大问题上通过全民公决方式直接行使权力之外，不可能事事直接行使国家权力，只有选举自己的代表去行使权力，这就产生了一个监督问题，一个权力制约问题。如果人民不能有效地制约自己的代表（即国家权力的具体行使者），不能有效地控制国家权力，就不可能保证国家权力仍然属于人民，也就不可能保证人民主权，而且不受监督和制约的权力必然导致腐败，必然违背人民的意志，这是一条实践已经反复证明的铁律。所以，权力制约成了民主政治的核心问题。也就是说，人民主权原则必然要求建立一个权力制约机制，设置各种制约国家权力的技术。这也是宪法产生的根本原因。正如意大利政治学家萨托利所说的：“随着绝对主义的衰落，人们开始寻找一个词汇，以表示用以控制国家权力之运作的种种技术。美国人解决了这一争议，结果这个词就是‘宪法’”[3]（P113） 也正因为如此，所以近现代民主政治成为了宪政。实行宪政民主的国家在实践中设置了诸多权力制约的机制，其中最具普遍性的有两种：一种是以权力制约束权力，即将国家权力分立，由不同的国家机关掌管，并使立法权、行政权和司法权等横向权力之间以及中央权力与地方权力等纵向权力之间相互制衡；另一种是以权利制约权力，即通过规定公民的权利以限定国家权力的范围，并让公民通过积极行使选举权、结社自由权、表达自由权、知情权、请愿权、全民公决权等权利以制约国家权力。在现代社会实行宪政民主的国家中，这两种权力制约机制往往是并存共用的。总之，现代国家的民主政治都是以权力制约为核心的。可以说，现代政治文明是一种制约文明、控权文明，即权力制约文明，有限政府文明。
（三）现代政治文明以人权保障为目的。人类社会是人的社会，一切权力属于人民，人类社会的一切理应都为了人，以人为本，保障和发展人作为人应当享有的权利即人权，所以人权保障理所当然成为一切民主政治的目的。作为现代民主政治的宪政不仅在宪法中规定公民的基本人权（通常表现为公民的基本权利），而且规定了宪法诉讼、国家赔偿等具体措施来保障基本人权。此外，各国在宪法中所设置的权力制约机制，其最终目的也是为了保障人权，因为只有国家权力受到制约，公民权利才可能避免受到侵犯，人权才能真正得到保障。正如一位学者所说的：“所谓宪政，简言之，就是有限政府。它指向一套确立与维持对政治行为与政府活动的有效控制的技术，旨在保障人的权利与自由。”[4]（P5） 可以说，在现代社会，政治文明是一种人权文明，一种人权保障文明。
（四）现代政治文明以宪法至上为保障。从前面三个方面我们已经知道，现代民主政治是有制度保证的，都是通过宪法来规定和实现人民主权、权力制约和人权保障的。在现代社会，凡实行民主政治的国家都制定了以人民主权、权力制约和人权保障为基本内容的宪法（包括不成文宪法），而且确立了宪法的至高无上地位，并建有违宪审查制度来保障宪法的有效实施和宪法在现实生活中的真正至上。为什么宪法必须至上呢？这是因为宪法是人民给政府制定的契约，它是人民用来规范约束政府权力，防止政府权力滥用，保障公民基本权利的根本法。[5]（P99） 宪法是人民意志的最高体现，宪法至上实质上就是人民的意志至上、人民至上。只有宪法至上，权力制约和人权保障才能实现，人民主权才能成为现实，民主政治才成为可能。所以，在实行民主政治的国家，无不以宪法至上为保障，强调宪法高于一切法律法规等一切法律文件，宪法高于一切组织和个人。可以说，在现代社会，政治文明是一种制度文明，而且是一种宪法制度文明。
综上所述，现代政治文明无不以人民主权、权力制约、人权保障、宪法至上为基本内容和特征。换言之，现代民主政治已不再仅仅停留在人民主权即人民当家作主或民主的层面，而是以民主、控权、人权、宪法为基本构成要素，它已经发展成为一种宪政民主，为此现代政治文明也已发展成为一种宪政文明。
二、只有实行宪政，才有真正的政治文明
现代政治文明是宪政文明，实行宪政是现代政治文明的基本标志。实践证明，只有实行宪政，才有真正的政治文明。
第一，不实行宪政，就不可能有真正的人民主权。宪法是人民意志的最高体现，不实行宪政，人民的意志在国家生活中就不可能占主导地位，人民也就不可能当家作主，一切国家权力也就不可能属于人民，人民主权也就不可能成为现实。这时，主权以及一切国家权力只会属于君主或者少数特权集团，而且政治只会是专制的、野蛮的，而不可能是民主的、文明的。
第二，不实行宪政，就不可能有真正的权力制约。宪法是权力制约之法，不实行宪政，国家权力就极有可能集中到某一机构或组织或者一个人或少数人手中，掌权者就会滥用权力，以权谋私，鱼肉人民。即使掌权者觉悟高，品德好，不贪污受贿，但因其权力不制约，他也往往会独断专行，好心办坏事，实践已经反复证明这一点。其结果是可想而知的，“一切权力属于人民”只会成为一句空洞的口号，人民当家作主只会是空谈，民主政治当然不可能变成现实，政治也就不可能真正是文明的。
第三，不实行宪政，就不可能有真正的人权保障。宪法是人权保障之法，不实行宪政，公民的基本人权就没有保障。当公民连生命权、人身权、财产权都没有保障，基本的生存都成问题，哪些有心思和能力去关心和参加政治活动？！公民不能充分地享有选举权，不能自由地进行选举，怎么谈得上当家作主？！哪来的民主政治？！当然，也就不可能有真正的政治文明。
第四，不实行宪政，就不可能有真正的宪法至上。前面我们已阐述，宪政意味着宪法至上，而不实行宪政，也就意味宪法在国家政治生活中得不到尊重和遵守，也就基本上等于没有宪法。实践证明，在没有宪法或宪法得不到严格遵守的国家里，即使这个国家鼓吹民主政治，也只会是亳无制度保障的民主、不讲规矩不讲秩序的民主，其结局必然是“民主”被少数人操纵，导致“多数人的暴政”和“少数人的专制”，不再有真正的民主政治和政治文明的存在。而宪法至上，实行宪政，不仅意味着政治活动由宪法作出了规定，纳入了宪法的调整范围，并且宪法规定的政治活动规则都是民主政治的内容，从此民主政治有了制度保障，更重要的是实行宪政意味宪法至上，在现实生活中一切政治活动以宪法为依据、受宪法约束，严格按照宪法的规定运行，而且一切政治矛盾和冲突都是依据宪法和法律加以解决，民主政治成为了现实。可见，只有实行宪政，才有真正的民主政治，才有由制度保障的民主政治，才有有序而稳定长久的民主政治。正如一位从事政治学研究的学者所说的：“一切政治的共同特点就是其始终伴随着程度与方式各异的冲突。宪政区别于其他政体形式的根本特点是它为冲突各方提供了得到共同认可的、几乎可以化解、调和一切冲突的游戏规则。……没有宪政的社会往往面临着两个相反的结局，即治与乱的循环。这里的治是假治，是高度的中央集权乃至专制独裁，而乱则是真乱，是群雄四起、占山为王，乃至全面内战。”[6]（P124）
总之，不实行宪政，就没有人民主权、权力制约、人权保障和宪法至上，当然也不可能有民主政治和政治文明。只有实行宪政，政治才会是民主的，政治才会是文明的，才会有真正的民主政治，才会有真正的政治文明。
三、全面实行宪政是建设社会主义政治文明的关键
既然宪政是人类政治文明的现代形态，现代政治文明是宪政文明，那么我们要建设一种比资本主义政治文明更加高级的社会主义政治文明，理应首先达到宪政的基本要求。值得高兴的是，党的十六大报告提出建设社会主义政治文明的任务，虽未直接使用“宪政”一词，但与宪政的要求是一致的，而且对宪政各方面的基本要求都有所涉及。我们要以党的十六大报告为指导，进一步解放思想，与时俱进，勇于创新，按照宪政的基本要求，全面积极推进社会主义政治文明建设。
（一）要创造性地贯彻落实人民主权的原则
我国宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是对人民主权原则的确认和宣告。很显然，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，首要的工作是必须将人民主权这一宪政原则落到实处。党的十六大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求”、“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”、“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”，这为我们指明了方向。我们不仅要在思想上树立和坚持“一切权力属于人民”、“我们手中的权力都是人民赋予的”、“一切干部都是人民的公仆”等人民主权的观念，而且必须在制度上切实保证一切权力来源于人民，进而确保一切权力属于人民原则的贯彻落实。
为什么我们党一直强调全心全意为人民服务的根本宗旨和密切联系群众的群众路线，但是在现实生活中种种严重脱离群众的现象、官僚主义的歪风以及消极腐败的现象屡禁不止呢？原因是多方面的，但其中关键一点是没有从制度上切实保证一切权力属于人民特别是来源于人民。长期以来党的各级组织和各级国家机关的干部一般都是由党的上级组织直接或间接任命的，这自然导致许多干部以为自己手中的权力是上级给的，而不是人民赋予的，所以在工作中对上级唯命是从（当然其中不乏阳奉阴违），对平民百姓漠不关心。在现实生活中，几乎所有的贪官污吏都是利用目前这种干部体制的漏洞而加官进爵的。例如，以涉嫌经济犯罪被中纪委立案审查的安徽省原副省长王怀忠，虽文化不高，但对中国干部体制的研究甚至比很多专门从事干部体制研究的学者还要深，他比很多人都更明确地知道一条最基本的原理：现行的干部体制，(点击此处阅读下一页)
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