陈弘毅：亚洲国家宪政发展的道路初探：五大国家的比较研究
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● 陈弘毅
引 言
宪政主义原为西方现代文明的产物，它既是一门学说，也是一种政治和法律的实践。它包含以下7个元素：法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接[59]。在上两个世纪，宪政主义传遍世界每一角落，在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展，尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路，探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区，并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样，亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。
西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程，在某些情况下是由于殖民化（如印度），在某些情况下是因为遭遇西方挑战后，为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿（如中国、日本）西方宪政模式。在所研究的案例中，有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法，但其后执政者却无视宪政主义的要求，实施威权统治（如韩国、印尼）。当然，这些威权主义政体均未能持续，逐渐让步给民主宪政（如韩国、中国台湾地区、印尼）。也有一些国家，西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境，造就了稳定的管治模式（如印度、战后日本）。还有一些国家，列宁——斯大林式的宪法被引进后，稳固地保留下来，由共产党领导的社会主义政体仍然健在（如中国大陆、朝鲜）。本文建基于对五个主要亚洲国家：中国（包括台湾地区）、日本、南北韩（北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国）、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因，一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平；二是在于它们在亚洲地区（中东地区除外）享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国，它是当今世界人口最多的国家，亦是崛起中的经济超级大国；日本在亚洲地区，在经济、科技方面最为先进；印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说，分别是东南亚和南亚的最大两国；最后，朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案，其中，韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困，成为亚洲的经济与文化大国。
一、日本的案例
欧洲人于十六世纪初首次来到日本，当中包括基督教（天主教）传教士，但他们在十七世纪被驱逐出境，而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间（1603～1868），日本采取锁国政策，直至1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久，才被迫开放门户[60]。一如邻邦中国，西方列强与日本签订不平等条约，而日本人也像中国人一??开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策［1］。
虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承，未曾间断，而不像其他国家那样经历过改朝换代，但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人（将军）及其政府（幕府）手中（将军之位也按血统世袭；自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立）。日本分为二百多个藩地［1］P238，各有诸候（大名）管治，并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新，原有的封建制度改变为中央集权。理论上，明治维新标志着天皇重掌政权，即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看，政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中，他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖［1］P80，明治维新后他们便以天皇之名行事，这些政治精英被称为元老［1］P88。
明治天皇（1868～1912）在位期间，日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家，能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”［1］P84－85以法律领域为例，日本订立了欧洲式的法典（主要参照法、德两国法典），又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育［2］第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进，并被奉为正统［2］P25。政府的行政制度亦进行了西化［1］P83、88。
从宪政角度来说，最重大的发展之一莫过于1870年兴起的自由民权运动，以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动［1］P87－88。1875年，日本政府向社会承诺最迟于1890年制宪，并成立国会［2］P28。为准备制宪，政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度［2］P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案，最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度，尤其是1850年的《普鲁士宪法》［2］P28。1889年，《大日本帝国宪法》（又称《明治宪法》）终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为，而非日本全国人民的行为；西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”，天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”，其中写道：天皇“对现在及将来之臣民，宣布此不磨之大典。…国家统治之大权，朕承之于祖宗，侍之于子孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”[61]，并“为国家元首，总揽统治权”[62]。在宣称天皇拥有统治权的同时，《明治宪法》（于第三章）设立名为帝国议会的国会制度，当中包括贵族院（上议院）及众议院（下议院）。前者由贵族及敕任议员组成，后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务（第一章乃关于天皇）。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问（第四章）、司法（第五章）、财政（第六章）及补则（第七章）。起初，众议院的选民范围局限于每年缴纳至少15日圆税款的男性公民，这类人当时仅占人口的百分之一［1］P89。其后选民范围于1900年及1919年先后有所扩展，到了1925年，所有男性公民皆享选举权［1］P93。不同政党的候选人互相竞逐，并在进入议会后与政府行政官员分享权力，发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制，即组成内阁的首相及其他大臣，均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外，首个成功的议会制度的实验”［1］P89。这种于大正天皇位内（1912～1926）盛行的民主政治被称为“大正民主”（1913～1932）［1］P93。然而，日本民主发展的趋势却于20世纪30年代发生了逆转。
应当指出的是，即使在20世纪30年代民主发生倒退之前，西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来，为了防止时有发生的民间骚乱，以及打压异见人士与共产主义者等原因，日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制，如19世纪末的《保安条例》［2］P29和1925年的《治安维持法》［1］P97。值得注意的是，《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制，宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。
日本军人政府的兴起并于1936年正式取代文官统治［2］P31－32的原因，固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持，以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因，然而《明治宪法》本身的不足之处，也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责；他们完全由天皇任命，只向天皇负责。如此一来，任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法，就无宪法上的基础。再者，按照宪法，只有天皇拥有对军队的最高指挥权，军队实际上不受文官政府的控制。自20世纪30年代起，亦即日军侵略和占领中国东北时，日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于20世纪30年代取得对政府的控制权后，将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家，并向国民灌输“国体”（kokutai）思想［3］P7，强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲，最终更挑起了太平洋战争。
日本战败后，由美国主导的盟军占领了日本（1945～1952）。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外，也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案，政府随之拟定草案，提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946年2月指示手下拟定一份指引，让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后，经驻日盟军总司令部批准，最终于1946年8月由新选出的帝国议会众议院通过［3］P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇（1926年即位～1989年驾崩）于1946年11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布，以此确保了日本宪法的延续性。另外，宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障，但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面，则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义（永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力）和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度，即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。
如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较，可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民，并确定本宪法。”不过，新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此，第一章仍是关于天皇的章节，它规定天皇仅是“日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据。”[63]“天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议与承认，由内阁负其责任。”[64]第二章为新增章节，题为“放弃战争”，当中只有一项条文即第9条，亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”，列举了诸多公民与政治权利，社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会（即“国家的最高权力机关”，包括众议院及参议院两院）、内阁（须“对国会负连带责任”）、司法（被赋予违宪审查的权力）、财政、地方自治、宪法的修改（须每议院全体议员三分之二以上通过，并于全民投票得到半数以上赞成）、最高法院及补充规则。
虽然1946年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期，它却一直沿用至今，成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论（特别是就第9条而言）［3］P12－18，但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案，更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重[65]。整体而言，日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的［3］P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少，然而日本最高法院素以保守和司法克制著称，在62年内（1947～2008）仅有八次宣告国会通过的法例违宪[66]。自20世纪40年代末起，日本一直定期举行自由而公平的选举，而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大（直至2009年）可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为，日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。
二、印度的案例
印度是世界最古老的文明之一，在殖民化过程中，它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化，是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”［4］P16。英国东印度公司成立于1600年，并于17世纪开始于印度活动；到了1858年，英国政府正式就印度行使主权，负起管治印度的责任［5］。英国国会制定《1858年印度政府法》，作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制，如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来，英国将民选成分引入了印度的立法议会，使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展，虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党——如1885年成立的印度国民大会党，及1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间，国大党展开其地方自治运动，争取由印度人自治［6］。后来，圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争，目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后，英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家，各自拥有其制宪会议，(点击此处阅读下一页)
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