爱思想 | 阮炜:大政府主义危害巨大

  释义:这里所谓”大政府主义”指重要的政府部门权力过多过大,过多地侵入经济、社会、教育、学术、文艺等领域,管了不该管的事,尤其因为政府握有过多土地、资金等最重要权力却又受不到有效监督和制约,导致权力寻租猖獗,故而绝对不能等同于强政府。国家能力丝毫不因大政府主义而得到加强,而刚刚相反,被大大削弱,个人和社会所蕴涵的巨大潜能因大政府主义的压制而得不到释放。大政府主义也不能等同于大的政府规模,如美国共和党主流所一贯反对的大政府。从政府中的行政人员占总人口或者就业人口的百分比,以及政府支出占GDP的比重来看,中国政府的规模并不算大,[1] 但是这一格局的根本原因并非政府有意识的自我约束,而在于我国人口和经济规模巨大 – 分母大,分子一定小。

  一

  如我们所知,历史上中国统一程度之高,持续时间之长,在世界上无出其右者。因了独特的地理和自然条件,中国在先秦时代便建立起强大的郡县制国家,而早在秦汉时代便建立起了西方迟至19世纪才建立起来的”现代国家”。[2] 先进的政治制度必然促进经济和文化的发展,这就解释了为什么历史上中国在经济、文化和技术方面领先世界达一千多年。但是很大程度上也正是由于这种成功,从明代中后期起,中国在技术、文化、政治方面开始落后于欧洲;从19世纪中叶起,更几乎在所有方面都明显落后于欧洲、美国和日本。

  仅用”三十年河东、三十年河西”来解释这种落后,是没有意义的。具体说,究竟是什么原因使中国失去了领先地位?大一统固然在巨大地域范围内带来了秩序和进步,但也使一个超大的官僚体系得以存在和膨大。这一超大官僚体系名义上虽然实行中央集权,但因儒家德治理念和轻徭薄赋”简约国家”观的影响,也因儒家等级次序或国家权威(表现为皇帝权威)更多由道德理念、繁文缛节和礼仪形式来体现,所以政府规模一直受到有意识控制,向基层至延伸到县,故而国家集权能力乃至总体能力很有限。[3] 既然与具有强大资源汲取能力和发达交通和通讯条件的现代国家相比,中华帝国集权程度有限,或者说并不具备现代国家的管理和动员能力,不能把巨大的人力物力资源有效地转化成国家能力,它大体上奉行一种”无为而治”的政策,便是必然的。尽管如此,这一官僚体系因基规模超大,不得不实行前现代条件下的中央集权,久而久之,必然扼杀制度创新的动能。托克维尔一方面赞扬美英两国通过民主化大大加强了政府的权力,但另一方面也认为,中央集权”使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状,让整个社会永远处于被官员们惯于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡、循规蹈矩的状态”,认为这种政治样式”长于保守,短于创新。”[4] 他还指出,”极端的中央集权最后会使社会失去活力,久而久之,还会使政府本身软弱无能。”[5] 总之,在前现代条件下,中央集权虽然实现了大范围的和平,但也付出了沉重代价,即导致政治体制僵化,吏治腐败,官员因循守旧、盲目服从上级,下情不能上达,个人主观能动性得不到充分发挥。长此以往,整个国家的活力不可能不下降。同样,中央集权虽然带来了大范围的安全与稳定,但在某种意义也必然导致权力垄断,使地区与地区、个人与个人之间缺乏竞争,使人民潜能得不到有效的开掘。长此以往,整个国家的活力不可能不下降。

  超大的官僚体系固然起到了维系超大帝国的作用,使中国比之其他文明,政治统一程度最高,持续时间最长,直接管辖的范围也最广(罗马帝国的覆盖范围可能大于秦汉王朝,但帝国各地自治程度太高,中央政府直接统辖的水平明显低于秦汉、唐宋和元明清中国),但也对民族心理产生了至为深远的影响。随着20世纪历次革命的发生和现代国家的建立,这种影响不仅没有逐渐弱化,反而急剧扩大。在1956年至1978年的人民公社时代,国家行政网络全面扎根乡级,更深入到村镇一级。这是历史上的执政者想做而未能做到的(帝制时代中央派驻地方官员仅至县级)。改革开放以来,经济快速发展,国家财政大为改善,各级政府机构随之膨胀,政府行政人员比人民公社时代扩大了好几倍。[6] 比之发达国家,当今中国政府相对于社会的权力实在太大。完全可以说,我国的政治模式是大政府主义。

  具体说来,大政府主义表现在政府掌握了过大的资源配置权力,在于个别政府官员拥有过大的自由裁量权,也在于行政开支占政府支出比例过高。据九三学社中央提交给中国人民政治协商会议2012年年度会议的一份提案,2009年,”政府行政管理费用占内地财政支出的比重高达18.6 %。相比之下,教育、社保、医疗卫生和环境保护等民生支出占财政支出的比重不足30 %……国外行政管理费用支出占财政支出的比重大多低于10%,如日本是2.38 %”[7]另据报道,2010年”党政公务以及包括行政事业的开支占到全部政府实际支出的近四成。”[8]如果行政管理开支占比过高,民生支出必然受到挤压,”三公”消费必然高企。如果”美国、德国、俄罗斯的福利和社会保障支出均占财政支出的55%-60%左右,而中国仅为15%”,[9]再加上贪腐所造成的隐性行政成本,怎么能说不存在大政府主义?大政府虽然掌握了巨大的资源配置权力,却不是强政府。如果权力受不到有效监督和制约,大政府只可能是弱政府。

  不能有效履行公共管理和服务职能的政府,不是弱政府,难道是强政府?如果政府握有土地、资金等最重要权力却受不到有效的监督和制约,不断将土地和资金审批给权贵企业和行贿的私企,官员们从中获得巨大利益,怎么可能有社会公正?怎么不可能贫者愈贫,富者愈富?如果官员们拥有不受制约的自由裁量权,把手中项目只审批给对其行贿的企业或个人,同时又不断对经济活动进行行政干预,怎么可能形成托克维尔所称许的良性的政府集权,获得真正的政府效能?国家能力怎么可能不因此遭到严重削弱?事实上,很大程度上正是由于政府孱弱,才有国家能力的不足,才有今日居高不下的疯狂房价和触目惊心的贫富分化。但是弱政府并不妨碍有关部门大兴土木,大修楼堂馆所,随处可见的政府办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、干休所、高干病房等便是证明。与此同时,农民工被普遍欠薪,某些地方政府非但不解决问题,反而站在资本的立场打压他们。这就使本应代表劳工利益的共产党面临着蜕变为资本党的危险。深圳假大运会严禁农民工集体讨要被拖欠工薪,便是证明。

  大政府主义也意味着供养一个冗员繁多、浪费公帑的政府机构。有论者写道,

  ”改革开放以后,中国的经济市场化了,但政府不但没有小型化,而且越来越庞大,从三级政府演变成了五级政府,许多县市都设置有80 – 120个科局处,叠床架屋,职能重复。许多科局名义上几十人,实际上上百甚至几百人拿工资。譬如湖南某县级市人口不过40万人,城市人口不到25万,是一个经济落后地区。可是市党政部门、行政机关就有88个,加上四大班子,共92个。领导干部正职92人,副职279人。其建设局下辖16个单位,园林管理处就有约200人,仅一个直径不到一华里的公园就有职工150人;自来水公司有约200多人。其教育局现有正副局长9人,设教育督导室、纪检组、工会、办公室、人事股、计财股、普教股、成教股、职教股、招生办、教研室、电化器材室、师训股、法制股等14个股,机关员工百余人。其水利电力局共有干部90多人,下属单位9个,员工一千多人。”[10]

  在法治不健全的情况下,即便官员不贪污腐败,专权侵权,或行政不作为,也容易发生权责不清,彼此推诿,相互扯皮之事,结果不仅行政成本高企,而且行政效率低下。有论者说,”2002年中国税收收入是1.5万亿美元,完成这项任务,税务系统人员为100万人;美国税收远远高于中国,而税务人员仅有10万人。”[11] 行政人员数量巨大,如果对纳税人的血汗钱有起码的珍惜之心,少浪费点也罢了,可是实际情况远非如此。2006年3月,全国政协委员、国务院参事任玉岭在提交给”两会”的提案中写道,”不少党政机关用钱大手大脚和铺张浪费的现象非常严重……行政成本之高,已达到世界少有的地步”。全社会深恶痛绝的公车私用问题就不仅是”大手大脚”、”铺张浪费”,而是十足的腐败:”我国目前约有350万辆公车,包括司勤人员在内,年耗用人民币3000亿元,相当于全国每年义务教育的总经费。”[12] 事实上十几年前这种现象便已引起广泛注意,甚至在全国人大认真讨论过,但至今仍看不到解决问题的迹象。毫不奇怪,”从改革开放初期的1978年至2003年的25年间,我国行政管理费用增长87倍,占财政总支出的比重由4.71%上升到19.03%,且近年来还在以平均每年23%的速度增长”。[13] 事实上,我国行政成本持续攀升,高出世界平均水平25%。[14]

  二

  大政府主义的”大”也表现在以下方面:行政权力与大企业(包括有权贵或官方背景的私企)结成利益联盟,对经济活动进行太多干预,对社会事务也大包大揽。行政权力也与立法和司法权力长期搅和在一起,难以剥离,使本应制衡行政权力的立法、司法权力和民情舆论起不到应用的作用。行政权力既得不到有效的约束,必然扩张强化,凌驾于立法、司法权力和民情舆论之上,造成行政膨胀,主导一切的局面,其危害性之大不言自明。如果把霍布斯的”利维坦”比喻用于行政主导的中国,比用于其他任何国家可能都更贴切。

  行政主导必然导致官员自由裁量权过大,滋生出过多的行政审批和政府管制,也使行政审批和政府管制达到不必要的严苛程度,从而为索贿行贿营造出巨大空间,制度性腐败由此产生。事实上,中国社会腐败如此普遍,如此严重,以至于胡锦涛同志在中共成立九十周年大会上关于”反腐败斗争”的断语是:”长期”、”复杂”、”艰巨”。尽管与许多发展中国家相比,我国腐败指数不算最高,但作为一个有着辉煌历史和远大抱负的国家,改革开放三十多年的中国已不是一般发展中国家,而已是中等收入的国家,一个拥有一定核心技术,以发达国家为赶超目标的国家。不铲除腐败的制度根源,如何实现中华民族的目标和抱负?

  行政主导已经导致政府权力肆意扩张,造成了对社会事务管制过度、侵犯人民权利的后果。北京奥运会、广州亚运会和深圳大运会期间,有关部门以安保为由把人民当作洪水猛兽来防备,扰民之甚,举世无双(详上),全然没有当年邓小平”相信我们的人民是顾大局、识大体、守纪律的”之气度。管制过度、侵犯权利也必然导致这种后果:全社会过分仰赖行政权力、敬畏行政权力。权利既匍匐在权力脚下,公民的自主意识便不可能得到有效提升。这必然反映到国人的精神风貌和行为举止上来。改革开放三十五年来,我国在经济方面取得了巨大进步,国民生产总值有了飞跃的提高,是谓”崛起”。可是作为个人的中国人为什么总是那么不堂堂正正,总是那么畏畏缩缩,缺乏自信和尊严?中国已然崛起,可作为个人的中国人为什么依然窝囊?这显然是因为权力压倒权利,导致国民权利意识薄弱。

  行政主导更使法律被混同于行政,使司法不能独立,法律丧失其应有的尊严和功能,不能发挥其应当发挥的作用。由于我国司法系统尚未发育成熟,完全依靠其自身难以保证司法公正,所以纪检部门一定程度上介入司法过程,对其进行监督和制约,从某种程度上讲是必要的,至少目前来说如此。可作为行政系统的一部分,纪检部门若对司法过程干预过多,必然妨碍司法系统的发育成长,使司法不能独立。更何况即便纪检部门介入,也未必总是能够保证司法公正,甚至可能造成相反的结果,即司法不公,”导致民众对于执法机关的不信任”,而”对于执法机关缺乏信任,常常是人们走上街头抗议、形成群体性事件和上访人潮的重要原因。”[15] 近年来,全国人大审议各国家部门的工作报告,最高法院和最高检查院屡获最高反对票,成为问题最大的部门,就清楚地说明这一点。这显然是人民代表对司法不公现象的抗议。如果连体制内人民代表对司法部门的做法也难以容忍,用投票方式来表达不满,可见司法不公现象已多么严重。一般群众的不满甚或怨恨达到了何种程度,更可想而知。

  三

  从上文讨论可知,由于历史上的中国国家发达,在现代化进程中,我国政府权力一开始便呈膨大之势,1949年以后由于实施赶超战略,宪政建设严重滞后,国家更被赋予明显过大的权力,此即大政府主义。在很大程度上,大政府主义正是为什么比之发达国家和主要新兴国家,我国目前在保障人民权利方面做得还很不够,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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2013年7月9日, 7:31 下午
分类: 公民博客