爱思想 | 施雪华：不断自我调适中的美国政治体制

　　摘要：1787年制宪之后的两百多年时间里，美国的制度尤其是政治制度的好基因是美国成为一个强大统一的国家的重要制度原因之一，但并非主要的制度因素。事实上，美国的政治制度在初创时与别的国家的政治制度相比并没有多少优势，有的政治制度还是别的国家已经弃而不用的“旧制度”。美利坚合众国之所以能够从一个散乱、落后的美洲小国、弱国一步一步走向并维持统一、繁荣的世界大国、强国的最主要因素是美国政治制度的灵活性和适应性，也即美国政治制度并非一劳永逸，只是坐收制度基因之利，而是依据环境的需要不断改革自己、调适自我，使美国在不同的历史时期，尤其是现代化启动并推进后（19世纪后期至20世纪前期），按照现代化核心价值的需要，创造并保持了政治制度在世界上的优势，这才是推动美利坚走向并维持其繁荣和强大的最主要原因。认真总结两百多年来美国政治体制和政治体制改革的形式和内容、经验和教训，对于正处于政治体制改革中的中国等发展中国家，具有重要的理论启示意义和实践借鉴价值。

　　关键词：美国；政治体制；改革

　　英国著名学者维尔曾指出：“美国这个地方对其表示倾慕的观察者所产生的巨大吸引力来自两个方面：一是在现代世界已经逐渐形成的所有政治体系中，美国的政治体系大概是最为复杂的；二是这种政治体系又是人的智能有意识地创造出来的。美国是名副其实的人工产物，是过去350年间在芬芳荒野上形成的国家……美国国民在如此比较短暂的时间里用如此多种多样的材料建立了别具一格的社会、国家和政治体系。”如果说1787年制宪之后，美国找到了其强大的制度根源，那么，在接下来的两百多年时间里，美国政治制度并非一劳永逸，只是坐收制度基因之利，而是在大的制度几乎不变的情况下，通过渐进的、点滴的体制、机制的改革，不断适应国际、国内社会发展的外在压力和需要，即适应美国特定的社会生态环境，使美国保持了政治制度的优势，推动美利坚从一个散乱、落后的弱国走向并维持统一、繁荣的强国。可是，资本的本性和资本政治造就了美国政治制度的致命缺点和种种危机，至今仍然无法完全摆脱。认真总结两百多年来美国政治体制和政治体制改革的形式和内容、经验和教训，对于正处于政治体制改革中的中国等发展中国家，具有重要的理论启示意义和实践借鉴价值。

　　一、宪政体系及其改革

　　所谓“宪政”是在一个政治体系中由一部成文或不成文的宪法来总体上、原则上规范、调整各个主体间的基本政治关系、经济关系、社会关系、文化关系及其整体利益格局的政治形态。美国的宪政体系是由《美利坚合众国宪法》规范、调整各个主体间的基本关系及其整体利益格局的政治形态。其中既有具有法律约束力的正式宪法条款所作的规定，也有各种社会力量在长期政治博弈过程中形成的非正式政治传统和习惯。美国宪政体系的制度结构由下列子系统组成：立宪制度、总统制度、选举制度、立法制度、行政制度、联邦制度、两党制度、文官制度、分权制衡制度、利益集团制度等。

　　从建国至今，美国宪政体系不断调整完善，为美国整体的政治体制、经济体制、社会体制、文化体制保持活力且富有绩效，构建了坚实的框架结构。

　　建国之初，与欧洲比较，美国的宪政体系既吸收了欧洲宪政体系的某些特点，也进行了较多的创新。那时美国政治体制的中心是联邦制，联邦制是制宪会议中联邦党人与反联邦党人争论的核心问题之一。反联邦党人认为，有效政府是一个建立在小共和国基础上的联邦政府。应该维护州权力的优先性，联邦政府只起着补充作用。因此，反联邦党人实质上是一些对全国政府之自我治理“没有信心的人”。联邦党人试图用联邦制总揽大的政治体制，使大小各州权利—权力基本平衡，政府各层级间权利—权力平衡。联邦党人正视了共和制的弊病，即如果政府禁止人们追求自身利益，那就剥夺了政治自由，如果任人们无约束地追求自身利益也同样存在巨大的危险，这将会以牺牲国家与社会的公益为代价换取少数人的利益。这就是所谓的“麦迪逊难题”。麦迪逊给出的医治方法是：“在联邦的范围和适当结构里，共和制能够医治共和政府最易发作的弊病”。联邦党人所提供的重要补救方法是使一个共和国复合化，从而使自治政府能够同时运作于由不同利益社群构成的政府中，而不是依靠一个单一制共和国所固有的一元化的安排。以此方式，多个政府单位的范围和适当结构能够根治共和病的根源的传播，它允许多个共存的群体表达其利益，在此没有任何利益群体有必要去否定或者支配其他利益群体。

　　将欧洲已经弃而不用的绝对君权制型塑为美国总统制绝非后来的人想象的那样是制宪者们的一种先见之明，而是一种制度设计的歪打正着。它的好处是权力集中，行政摆脱了议会的权力控制，更加安全，否则就会出现“议会多数暴政或多数专制”。然而，联邦制下市场是分裂的，所以并不适合美国现代化的要求，于是1861-1865年内战后，美国政治体制的中心自然而然转到了总统制，权力集中的总统制开始发挥制度中心的作用。美国的总统制最初是一个比较超脱的制度安排，主要是一个关于国家元首的制度，虽然与行政权有关联，但这种关联不是很深入。在后来的实践中，国家元首制度与政府首脑制度紧密结合在一起，总统制成为政体形式，总统成为政治制度的中心。当然，这种理论上的中心成为实践中的中心的转折是在内战后，原因是现代化要求集权和效率。

　　建国初的分权制衡制度是防专制的，是反联邦党人即民主派的一种制度设计，可是一个分权制衡的体制是暂时适应传统社会需要的体制，因为它的直接后果只是权力相对分散，互相牵制、平衡，是一个防专制很好但政府体系运行效率不高的体制。内战后，随着现代化的发展，分权制衡体制中的分权内容逐渐改变，从而达到在权力分开的前提下，权力间相互牵制与平衡，权力相互参与及合作，从而使之既防止过分集权专制，又有效提升政府效率。

　　建国初分权的政治体制适应自由资本主义发展的需要，而19世纪后期、20世纪初期，美国垄断资本主义发展后，政治体制朝着集权的方向发展。所以，美国宪政体系的重心也从联邦制逐渐转向总统制，分权制衡制从政府体制内的三权分立与制衡为主逐渐转变为政府体制外的两党制的权力分立与制衡为主。可见，美国宪政体系权力重心的位移是美国社会现代化对美国社会各个子体系，包括政治体制、经济体制、社会体制、文化体制高效率运作的要求，是资本追求更高的剩余价值的需要。

　　二、总统制及其改革

　　总统制是美国联邦中央政府的政体形式，即以总统为政治体制的中心来架构立法、行政、司法、军事等国家整体权力系统的一种政体形式。总统制不只是关于总统个人权利与义务的政治制度。

　　美国总统制的特点首先体现在总统与国会间的关系上，总统制的改革往往最突出地表现在总统及其行政部门与国会关系的调整上。纵观美国总统制的演变历史不难发现，美国总统及其行政部门和国会的权力关系随着时局的变迁呈现“钟摆现象”。在和平时期，国会的权力处于核心地位，而在危机时期，总统及其行政部门的权力则较大。从总体的演变趋势来看，19世纪后期，20世纪初年，尤其是二战及其后期，美国总统及其行政部门权力的扩张趋势稳定下来，政治权力的中心转向以总统为核心的行政机关。

　　建国之初，总统与国会之间形成了权力平衡的态势。这与美国建国之初的现实国情和开国几任总统的性格有着密切关系。建国初期，总统首先需要解决的是殖民地时代遗留下来的区域分割问题，在制定全国性政策时需要依靠国会的支持；各州的国会议员虽然当时以代表地方利益为先，但建国之初也需要顾全大局，支持总统。首届总统华盛顿不仅具有很高的声望，而且懂得尊重国会，曾亲临国会致送咨文，征求意见，从而在建国之初开启了权力严格分立、均衡的总统制雏形。

　　19世纪前半叶，总统及其行政部门与国会间呈现以国会为权力重心，双方不断斗争的状态。主要原因在于两方面：第一是美国建立后领土的扩张和资本主义的迅速发展使各州议员要求通过国会维护本州的利益；第二是南北围绕废奴问题争端不断。在这段时间里仅有杰克逊和林肯两位总统在任期间总统权力有所扩大。杰克逊总统就任后，充分运用宪法赋予的任免权，遴选一批忠实可靠的人担任官职，树立了“轮流任公职制度”。他选择支持他的前新闻界知名人物阿莫斯•肯德尔和弗朗西斯•布莱尔等亲密朋友组成“厨房内阁”。他明确表示财政部不是国会的代理人，而是“总统的一个属员”。他利用否决权作为武器扩大总统参与立法的权力。杰克逊提高了总统作为行政首脑的权力与地位。林肯由于政治形势和内战的原因成为仅次于富兰克林•罗斯福的“强有力的总统”。虽然在杰克逊和林肯任职期间总统权力有所扩张，但是正如拉斯基所说：“南北战争后，从格兰特到麦金莱的当选，政府实际权力的重点还是在国会手中。”

　　可是，19世纪末、20世纪初，国家权力逐渐向总统集权的方向发展。主要原因在于美国资本主义的发展和强大使之走上了对外扩张的道路。总统威尔逊要求扩大总统权力，在美国参加第一次世界大战后，国会按照他的旨意通过了征兵法、战时贷款法、战时税收法。他还绕开国会以行政命令形式成立了一些战时机构，如战时工业局、粮食管理处、全国铁路局等。威尔逊经过与国会的合作和斗争，获得了美国有史以来总统及其行政部门最广泛的权力。

　　1932年“天秤的重心”重又倾向国会方面，国会在“三权分立”结构中重新掌握了立法的领导权，国会权力达到顶峰，之后国会权力开始萎缩。20世纪30年代至40年代，富兰克林•罗斯福在经济危机期间大大扩张了总统及其行政机构的权力。第二次世界大战后，美国的总统权力迅速扩大，总统的行政机构也相应地增加。在外交权和军事权方面，战后历届总统事实上已取得了决策权。20世纪70年代后国会与总统争夺美国对外防务政策制定权的情形更加激烈，并对总统对外政策权力给予更多的制衡。对总统权力的扩张，国会采取了种种措施，防止美国成为“总统独裁的国家”，但是由于国会是各州及分散利益的代表进行利益斗争的场所，作为美国国家整体利益的象征，总统成为国家和政府权力重心的趋势已难以改变。因为，自19世纪后期起，美国现代化对效率的追求和国家整体利益相对于州和地方利益的凸显要求集中国家权力。当然，总统与国会间的博弈是不会停歇的。

　　“司法至上”是美国制度设计的一项重要原则，也是美国制度设计中与其他国家的政治制度最不同的、最具特点的地方之一。联邦法院法官的任命不仅是一个关涉司法的重要行为，而且具有浓重的政治色彩。宪法规定由总统选择任命联邦法院法官，但是总统在选择和任命联邦法院法官时又要受到国会参议员的影响，联邦法官的任命必须由参议员们批准。在费城制宪会议的代表中，很少有人能够直觉地预见到联邦最高法院的未来角色。在推进联邦宪法的批准之时，联邦党人把草案中的联邦司法机构形容为“最不危险”的分支。1803年，马伯里诉麦迪逊案树立了司法审查权，使司法权对立法权、行政权发挥制衡作用。但司法权的不断扩大使之经常和总统的权力发生冲突。最高法院在政治上常持保守态度。在富兰克林•罗斯福新政时期，一些措施在法院受阻，最高法院以维护宪法分权为名，对罗斯福行政权力的扩大持反对态度。1935-1936年，新政的13项立法均被最高法院宣布为违宪。在1937年以后最高法院的判决案中，都默许了国会对总统的授权。第二次世界大战以后，在国内外进步思潮的影响下，最高法院实行了自我约束。1969年“水门事件”发生后，尼克松任命的首席法官沃伦•伯格裁决尼克松败诉表明，最高法院法官虽由总统任命，但不是总统所能驾驭和控制的。

　　国家元首与行政首脑合一的体制的优点：一是从理论上讲，国家元首凌驾于各个阶级、阶层，各个领土组成部分，各种具体的政治、行政、司法机构之上，可以随时调节、调解各个阶级、阶层之间，国家各个组成部分之间和各种国家机构之间的矛盾和冲突，促进其协调与合作；二是总统权力较大且集中，少受立法、司法牵制，行政效率较高。其缺点：一是实践中总统比较关心行政部门的利益和意志，作为国家象征和国家机构总代表的整体性、公共性难以实现。国家元首与行政首脑兼任后，国家元首的超脱性减弱，行政性突出，总统不得不将大量时间、精力放在行政事务上。总统比较关心行政部门的利益和意志，其他部门的利益和意志就有可能被忽视。这样，总统作为国家象征的整体性和国家机构总代表的公共性就难以保障。(点击此处阅读下一页)