信力建 | 从经济学看教育的公平、效率及其他

作者:信力建 

教育不公平的两个层面

所有的经济问题都源自稀缺性,教育问题也可以在这里找到根源。我国教育的资源供给相当紧张,学位不足,十个学生当中只有一个能读大学,现在解决问题的方法是考试,大家比谁的分数高。表面上看起来这个方法是公平的,但实际上不公平。为什么?城市的学生由于国家投入了较多的资源,条件优越,应试的能力通常较强,考出来比农村学生好。

国家教育经费的来源是国家财政,国家财政的来源于国民纳税,这是世界通行的惯例。在我国,这笔经费很不够,不能供每个人读书,只有通过考试这种类似于抓阄的办法,抓到的人就有资格使用这笔经费。学生毕业后创造出来的财富如果通过某种方式重新分配给普遍的纳税国民,这批人所带来的边际利益可以为社会所公有的话,这是合理的和公平的;但现在的情况是,同样是国民,少部分人借助相对较多的国家财政投入考上了大学,又由国家额外再资助一笔大学学费。大多数人的投入变成了少数人的既得利益,只为少数人创造了价值、提供了享受,不是所有的纳税国民都能得到回报。学生毕业后,一般都会留在经济发达地区,拿比在农村多很多倍的收入。这是当前资源配置的方式与目的倒置。

比如说有100个人,通过考试有10个人读上了大学,这10人的年收入共5万元人民币,其它没有读大学的90人总共的年收入只有1万元,而且这90人多数是农村的,现行农村的财政收入根本无法维持正常的教育活动,教育经费少得可怜,于是越穷越读不了书,越读不了书就越穷,终于陷入恶性循环。从社会伦理的角度用以上两种不同的类型作比较,确然是不公平的。

当钱纳入国库后,它就失去了事物“专属”的性质,不再属于某个地区或某个人,而属于全体国民,这笔钱也应该相对公平地用于全体国民,成为教育经费当中由国家承担的一部分。另外,如果某些人因为自身能力较强,有意愿选择高于平均质量以上的教育,他也可以再拿钱出来,给自己补贴一部分教育经费。在普遍情况下,我国的教育资金基本上来源于这两个渠道。但随着地域、城乡、户籍、社会身份、经济身份的差异,国家教育经费所占的比例却不在一个平均线。

有钱人可以负担更多的社会责任,而相对没有能力的人可以相对少分担,这就是“劫富济贫”。现实当中却是“劫贫济富”,越有钱的就占用越多的社会资源,而承担的社会责任却没有相应的增加。这是现行教育走入的怪圈,从经济学来说也是不公平的。

谁投入,谁受益——经济层面的公平

把同样的事情放大再看,没有受过高等教育的与大学毕业的人的收入差异是明显的,这个差异主要源自那几年的高等教育。例如有甲、乙两人,甲投入14万读了4年大学,乙没有读书,用这4年赚了4万元,但将来甲的收入每年有4万,只用5年时间就可以收回投资,进入收获期。撇开背景层面不谈,它显示出简单有力的经济原理:谁投资、谁受益。

我们应该把教育(注:这里特指“高等教育”或“非义务教育”)看成投资,投资于教育的人,他所付出的有可以计算的时间、金钱等,也有很难量化的精神心血等,他投入了这些,也预计将来某一天以某种形式取得回报。教育产品,尤其是非义务教育段,应该是一种非强迫性的消费,消费者通过自愿购买其中包含的资源和服务,完成这一过程。既然大学学位只能满足需求的十分之一,就要看谁愿意投入了,愿意投入的将来就能够获得回报。家长如果不为子女负担的话,可以由受教育者本人负担,他可以申请贷款。如果没有这个动机和愿望,就可以选择不负担这个成本。假定以上因果关系成立,就会产生机会成本和机会收益。

教育作为稀缺资源,在现实当中有极大的地域差异。作为公共服务产品,它不可能缺乏政府宏观调控和财政支持;而作为一种个人消费产品,它又没有办法做到完全流通,也就不可能做到人人均等。那么,在承认国民权力均等的前提下,如何做到公平分配呢?就要看谁愿意承担成本了,让有能力且愿意承担的人去承担投入,同时享受收益。不继续投入的,就可以一身轻松、不负债地直接进入劳动力市场;选择进一步进修受教育的,投入了时间、金钱,可能损失了部分假定的收益,但会有风险较小的回报。这样就达到了经济学层面的公平,而不是伦理层面的公平。

建设多元、多层次的教育——社会伦理层面的公平

中国教育的问题出在这里,政策没有得到较为理性的解读,大家看不到这一点,有没有能力都要享受高等教育,一部分人吃不到免费的午餐,造成大家都有意见。事实上,理性的选择除了要选择“最优”(即分数),还要选择“投入”,即把部分无法承担的压力放到市场自由抉择。市场抉择有一个规律,谁愿意投入、谁付出最多,对这个物品就最珍惜,这一选择过程就最有效,这是经济学的一个基础原理。如果没有成本的压力,就算得到了也不会珍惜这个机会。现在的大学生多少时间用来玩、混日子,多少时间用来学习,实际上与他们能意识到的成本有关。

免费教育的次要前提是假定大家的水平和背景都差不多,处在同一起跑线上,事实上这不大可能做到。为了得到一个大学学位,所有学生用足六年的时间去做选拔准备,相互竞争,没有增加任何能力,为此付出的成本太大,造成的浪费不可估算,但人人还是往那条路上挤。原因是大家都认为如果考不上大学,中学这几年就白读了,已经付出固然无法追回,将来也没有前途。的确中学教育主要内容只在于培养应考能力,并非面向就业,高中出来也很难找到活干。于是在权衡之下,人人都做出唯一的选择,没有人仔细计算过其中的风险和成本。我们的教育和社会选拔制度也似乎非常乐于见到、并且鼓励这样的局面。

市场经济是选择经济,消费群是分层次的,市场也是分层分类的,我们应该提前为这个层次的区分做好准备。我们应该告诉大家,中国的资源有限,只有7%左右的人有机会读大学(将来或许达到15%),不可能每个人都可以享受到公共财政支持的教育。最公平的办法就是把选择的成本、风险和结果公布出来,把真相明明白白告诉百姓,让他们明白机会与责任均等,投资和产出成正比,没有免费的午餐,如果愿意投资,就会有相应的结果。如果能力有限,就另找其它途径,让大家有机会提前为就业做准备,把危机提前释放出来。

过去整套教育设计的出发点是为了选拔官吏,现在已经完全不同了,现在读书是为了自己,为了自己能够好好做人、好好生活,提高国民的素质。大学是教育国民的地方,教育会培养更多繁荣经济、提高生产力的要素和人,为经济发展和社会进步服务,它的意义已由政治的因素转为经济的或者社会的因素,改革、转轨应该从转变这个最深刻的环节开始,遗憾的是很多人还未意识到这一点。

选择一种高效的方式进行资源配置

按照有关法律,国家是义务教育的主体,责任在于:国家必须提供财政,集中财力做好九年义务教育,安排好支付义务教育的费用。换而言之,政府的责任是通过行政调拨和税收提供相对足额的义务教育经费,不是办教育,也不是管教育,这是第一个命题。

非义务教育是选择教育或国民分担的教育,不是国家的法定义务,国家应该尽量不出钱或者少出钱。它应作为商业行为或经济行为由社会去分担,把选择权交回给国民,任何国民可以自主选择他们需要的教育服务,实行“用者自付”的原则,这是第二个命题。

以上的命题多少否定了一些人们认定的东西。义务教育之所以“义务”,主要因为由国家支付经费,与经营者是谁无关,并不是国家垄断来办,而且可以有很多种办的模式,有很多种方法,经营主体可以多样。谁办得好都应该得到支持,姓私姓公都不是问题,完全可以让群众有另外的选择权,不一定非要官员来办或政府来办才成为“义务”,从一定角度来看,恰恰是官员办不好学校。厉以宁先生说过:“假如教育全部变成公共产品,反而无法提高效率。”只有充分放开,让社会参与办学,才能够把学校办好。政府应该提供经费,却不一定要锁定提供的模式和渠道。现在受到广泛关注的“教育券”,这种模式让好的学校集中相对较多的经费,就比较公平地解决了资源配置的效率问题。

在中国,办学效率问题、即教育资源的运作效率问题远没有受到关注,资源的浪费现象和不足现象都比较严重。公共教育经费没有发挥应有的作用,造成了目前中国义务教育的一种困境。而政府对非义务教育领域涉足过多,又是一个矛盾。应该把教育的选择、管理权力交回给社会、国民和市场,就算选择在国外受教育也不是坏事。不把教育当成政治或意识形态,而是当成准经济行为或经济行为,这样管理会有效得多。

市场之手和行政指令——教育的宏观调节与发展

假定在一个高成本的社会中,一个大学生读书的成本为每年一万元,是选择一个穷人还是选择一个有钱人读书好呢?从经济学的角度来说,选有钱的人读书较为有利。我国国家财政供给非常不足,人均教育经费排在世界200个国家之后,穷的学生无力支付这笔教育经费,无疑就会加大社会的负担。如果将民间的钱吸引进来,使有钱人以有偿的方式读大学,大学很可能就有盈利,有盈利就有发展。假如有20%的盈利,四年左右学校经费可以翻番,教育财政充裕了,不用十年学位可以增加3倍,可以承担更多的人读书,大学扩招也有了经济基础,整个社会为之受益。这个推算说明,如果用经济眼光去设定政策的话,有条件受教育的人就可以更多。

而如果单靠国家供给的话,我们的财政不可能应付这么多的递增。逆向推算的结论是,行政命令的扩招是非常勉强的。扩招应该由市场这只无形的手去推动,行政命令和人为地拨给经费不能避免可能出现的经费、就业职位、后勤、管理等资源青黄不接的问题,只有在有盈利及市场有支付能力的情况下,扩招才顺理成章。它应该是在条件充分的前提下、由市场完成的行为,而不是政府行为。

大学是什么?大学即“大思”,学习大的思想并达到思想的传播。现在大学还把学校的宿舍管理、学生生活管理放在很重要的位置,其实超过十八岁如果还不能在生活上自立自主,就没有资格称为大学生。拥有一些自主权可以让孩子们独立和聪明起来。扩言之,学校也一样。国家只是国民的一块土地,为什么总把学校看成是国家的一个单位、一块地和一幢房子,是政府管辖的,而不把它当成国民的东西,以法制来规范、界定各自的权利、责任和义务?

家长的自主权和学生的自主权自然会导致学校的自主办学要求。《教育法》有清楚规定大学是法人单位,拥有办学自主权,应该独立承担民事责任和经济责任,校长有权治理学校,但行政干预剥夺了他的这一权利。目前政府主导的“高校合并潮”多少有些儿戏,一哄而上,人为地制造出那么多万人恐龙级学校,一味人多,没有教有所精学有所长的实力,尤其是缺乏合并的经济基石和市场意愿,以规模制胜的思路与成为“世界名校”的愿望也不协调,恐怕会建成超级烂摊子。

正视现实,正本清源

现在中国真的很穷,各方面资源都非常缺乏,几十年过度的开发掠夺,中国已不再是“地大物博”。再这样下去,如果国家还能依赖什么的话,就是活生生的人了。只有国民才是国家的财富,而且应该是“正”的财富。政府的财力应该取之于民、用之于民,在这一过程中取得整体价值的平衡,并且尽量做到最优;假如只是强调一味,取之于甲民、用之于乙民,国民承担的义务和得到的机会都不能均等,就需要动用强大的行政力量,成本会加倍巨大。据说有些地方收税,每收一块钱要花掉一块五的费用,这样还不如简单一点的各自生活。因为公共资源的调配机能失当、失灵,就会发生这样的事情。国家财力还非常有限的时候,老百姓还没有支付能力的情况下,谁受教育就应该由他们自己考虑,政府可以考虑给他们更多可选择的空间,向个人提供适当的激励,比如就学补贴、贷款,拓宽就业渠道等等,代替向学校投入大量的办学经费。把道德行为回归到经济范畴内来考虑,会简洁、有效得多。

透过正本清源的经济角度观察,可以比较清楚地找到长期以来困扰教育的公平问题以及教育资源配置问题的源头。应该说,矛盾根源还是集中在资源的供给不足对体制和观念的钳制性影响,它直接造成了社会的选择面狭窄,限制教育投资、经营和发展,另一方面,国家对教育这一活动的经济特性也正视不够。解决了以上问题,教育的发展问题就已经解决了大半。上个世纪我国曾计划,世纪末教育经费投入要达到国民生产总值的百分之四,但事实上这个比例不见增长,反而减少了,很多在中间环节已流失,办公费、人头费、财政、无效的基建投入、效率低下的行政运作。另一方面,我们的居民存款八万个亿,怎么赶都不肯出来,都在银行或股市里存着,要不就跑到国外去了。政府应该制订适当的激励政策,把它作为投资引导出来,进入教育领域,用于教育投资、教育供给和教育消费。这些都有待体制和观念的转变。

用经济眼光重新审视我们的教育现状,还会发现许多荒谬之处。例如我国幼儿园的保教收费在很多地方还要受行政限制,教育一个小孩的收费往往不如保管一辆车花的停车费。表面上看这是为了保护大众利益,实际起了相反的作用。因为投资被阻断,直接导致整个行业从观念到质量的缓慢、滞后、恶性循环。国外的幼师地位等同于教授、医生、律师,素质要求非常之高,收入和待遇也相当高,再看看国内幼教是什么情况,中国幼师的工资可以说是全世界最低工资的行业,中师出来很多人自己还是孩子,却承担着人生最重要的启蒙工作,这样下去,被耽误的是整个民族几代人的前途和未来。很简单的道理,没有投入,何来产出?

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2013年9月19日, 6:18 下午
分类: 公民博客