爱思想 | 李辉：超越国家中心主义：中国腐败治理的历史梳理

　　今天，中国人已经习惯于抱怨腐败现象的猖獗和反腐败的措施如何不利，在“加大力度”的话语下一个接一个“大案要案”的调查与揭露，除了给老百姓增添了茶余饭后的谈资，以及更加确定了人们脑中对于“权力”的各种想象之外，似乎也并没有起到所宣称的“震慑”腐败的作用。没错，腐败是一个困扰全球的难题，在著名的反腐败国际组织“透明国际”（transparency International）所发布的“清廉指数”（Corruption Perception Index）中，如果大家有兴趣把这个数据从1996年至今所有国家的得分情况作一个时间跨度的对比的话，可以发现比较清廉的国家依然还是那么几个。透明国际的反腐败工作开展了那么多年，众多国家不断加入联合国“反腐败公约”，但是可以很确定地说，全球腐败的状况没有什么明显改善。难怪腐败研究的专家斯文森（Jakob Svensson）认为腐败研究中最大的难题之一就是：世界上有那么多的反腐败机构，人们为反腐败开出了那么多的药方，为什么成功的反腐败案例却如凤毛麟角（公认的成功案例只有新加坡和中国香港）？

　　其实这个问题并不是没有答案，遍访各种腐败治理研究的文献，药方无非是两条：一条是国家中心主义的。即要想成功的反腐败，一定需要一个有坚定反腐败决心的政治领导人或者领导集团，一个或几个强而有力的反腐败机构（如香港的廉政公署），一套专业化且行之有效的反腐败制度或者律法等等，总之，只要国家行动起来，腐败治理就有希望；另一条则是社会中心主义的。反腐败决不仅仅是国家的事儿，公众参与才是反腐败斗争不断深入下去的主要动力。在发展中国家中，手握国家权力的人——公职人员——就是公共部门腐败的主体，没有公众参与的推动，国家反腐败的决心从何而来；没有公众参与的支持，反腐败部门的权力如何得到加强；没有公众参与的力量，反腐败改革如何得以长期维续。

　　回顾中国共产党成立以来的反腐败斗争史，可以发现公众参与一直都存在，而且在其中起到了非常重要的作用。如果追踪今天中国反腐败制度的形成过程的话，大体上可以分为四个时期：一是新中国成立之前的根据地的反腐败斗争中，就已经出现了公众参与的最初形式；二是从新中国成立到“文革”之前，反腐败斗争的公众参与以政治运动的形式出现；三是“文革”结束后，在市场化改革过程中反腐败制度的恢复和重建阶段，公众参与式微，主要以写“人民来信”的方式检举和控告腐败行为；四是在互联网和新媒体崛起的过程中，“网络反腐”赋予了反腐败斗争中公众参与的新形式。而在这四个时期的反腐败斗争中，公众参与的途径与地位都是完全不同的，接下来我们就以此为线索来大致回顾一下这一历程。

　　不仅仅是“检举”：苏区反腐中的公众参与

　　1931年11月成立的工农检察部，可以说是革命根据地时期第一个相对完整的反腐败机构。其有一套自上而下的与各级政府相配套的组织体系：中央政府设工农检察人民委员部，省、县、区三级设工农检察部，城市设工农检察科。工农检察部决不是一个徒有虚名的部门，其涉及当时最重要的利益，土地分配问题。因此，这一部门的负责人人选在整个苏维埃政权中是极为关键的，第一任工农检察人民委员部部长为何叔衡（1876~1935），其是湖南宁乡人，曾与毛泽东一起作为湖南省代表参加中国共产党第一次代表大会。因此，在选举各部部长时，由毛泽东力挺何叔衡为工农监察委员会部长。何叔衡在工农检察部内身兼数职，同时为工农检察人民委员、内务部代理部长和中央政府临时最高法庭主审。

　　从当时的历史资料中可以发现，在围绕着工农检察部的工作所开展的反腐败斗争中，公众参与有两条主要途径：一是检举控告。工农检察部专门成立了接受群众检举和控告的部门——工农检察部控告局，检举控告在当时也是发现腐败案件线索的主要渠道。如瑞金县叶坪村苏维埃政府主席谢步升案，瑞金县委组织部部长陈景魁案，苏维埃政府财政部会计科长唐仁达案等，都是先由群众揭发发现线索的。谢步升可以说是中国共产党反腐败历史上枪决的第一个贪污分子，该案也是中央苏区工农检察机关查办的第一个贪污大案，现在大家已经不太记得了，这起案件其实是由邓小平查办的。除了常规化的检举控告部门外，还有临时性检举委员会，具有检举、揭发和上报检察机关的权力。

　　二是群众参与的主动监督组织，包括普通群众组成的突击队，和共青团领导下青年群众组成的轻骑队。其中，“突击队不脱产，在空暇时间或休息日执行任务，而且人员不固定，每次突击行动可以改变人员组成。突击队在得到工农检察机关的许可和指示，不妨碍机关工作的前提下，有权公开地突然去检查某苏维埃机关或国家企业和合作社，以发现和揭露该机关或企业的贪污浪费及一切官僚腐化行为。”轻骑队由清一色共产主义青年团组成，其任务是：监督、检查苏维埃各机关、企业及合作组织内的官僚主义、贪污浪费、消极怠工、行贿受贿等腐败现象。许多大案要案都是由反腐败轻骑队检举揭发的，在1934年初开始的苏区这场惩腐肃贪运动中，有40%的大贪污犯、大官僚腐败分子都是由轻骑队协助查获的。这种利用群众组织直接监督官僚系统的做法，在1949年之后依然沿袭下来了，并且有过之而无不及。

　　发动群众：1949年后至“文革”前的公众参与

　　1949年之初，我们党面临着从革命型政党向执政党的转型，处于所谓的“国家建设”（state building）的初期阶段。所谓国家建设，这一术语在政治学中指的就是通过不断制定各项制度的方式来完善国家的职能。而在新中国建国初期，各项制度极其欠缺，官僚系统获得了统治社会的权力，但却没有足够有效的制度来约束他们。因此，在建立新中国的前夕，毛泽东就已经开始担心干部队伍中将出现腐败问题，他用一个形象的比喻来形容各种诱导干部腐败的因素——“糖衣炮弹”：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣炮弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”

　　这一时期的反腐败斗争主要是以各种大规模群众动员的“政治运动”形式而展开的，如果单纯从参与的角度来说，这一时期的公众参与程度可以说是最高的。但是高强度的社会动员造成了参与的过度和无序，“搞运动”的反腐方式使得中国人至今都对公众参与心有余悸。在1949年新中国建立的同时，党的纪律检查和政府的行政监察部门分别相应地建立起来，但是这一时期的反腐败机构没有发挥出应有的作用，主要原因在于这一时期反腐败主要是以发动群众搞运动的方式开展的。表1中总结了“文革”前的历次与反腐败有关的政治运动。

　　其中“三反”、“五反”运动最为人们所熟知。这是1951年底到1952年10月，在党政机关工作人员中开展的“反贪污、反浪费、反官僚主义”和在私营工商业者中开展的“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的斗争的简称。毛泽东对“三反”运动的开展方式做了如下批示：“应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命的斗争一样重要，一样的发动广大群众包括民主党派及社会各界人士去进行，一样的大张旗鼓去进行，一样的首长负责，亲自动手，号召坦白和检举，轻者批评教育，重者撤职、惩办，判处徒刑（劳动改造），直至枪毙一大批最严重的贪污犯，全国可能须要枪毙一万至几万贪污犯才能解决问题。”在这一发动群众的思想指导下，整个社会都被卷入到反腐败运动中去，以至于在今天看来非常合理的“私欲”都面临着被纯洁化的危机：“穿棉袍想穿大衣，穿上大衣想穿皮大衣，穿上羊毛皮大衣还想穿更好的皮大衣。”（三反运动中某群众的自我检讨）

　　新中国初期，共产党在从一个以乡村为基础的革命政权，在向一个掌控全国的执政党的过渡过程中，面临着一个如何控制整个干部系统，建立起一个有高度凝聚力的干部群体以实现向社会主义国家的转变，这样一个重要问题。因此这一时期发动一系列反腐败运动的初衷，其实是通过加强对干部队伍的监督、管理、约束和教育，以塑造出一个能为实现建设社会主义目标而服务的公职人员系统，但是这一任务在“文革”期间被中断了，纪检监察机构在“文革”期间被全部取缔了。但无论目的为何，这种高度动员的公众参与，决不是理想的反腐败模式。参与一定要是有序和制度化的，否则这种反腐败只能以牺牲政治稳定和经济发展为代价。

　　“人民来信”：市场化改革时期公众参与的式微

　　“文革”期间，党的各级组织都受到冲击，党的监察委员会被取消，所有的权力被革命委员会所接管，一直到1978年才决定重新恢复党的纪律检查机构。直到1978年召开的中共十一届三中全会上，才决定恢复成立中共中央纪律检查委员会，共有中央纪委委员100名。第一书记陈云，第二书记邓颖超，第三书记胡耀邦，常务书记黄克诚，第一副书记王鹤寿。

　　在恢复成立的初期，纪委的主要精力放在“两案”审理上。所谓“两案”指的是审理林彪、“四人帮”两个反革命集团及其关联案件：“1978年12月24日，十一届三中全会公报发表，从25日开始，中央纪委就陆续收到群众来信。截至1979年1月11日，中央纪委收到写给陈云、邓颖超、胡耀邦、黄克诚等中央纪委领导同志和中央纪委的控诉信、申诉信或者建议信就有6000多件，有些信甚至长达几百页，真是积案如山，积信如山。”之后，随着市场化改革的日益深入，与之相关的贪污腐化和走私倒卖等经济犯罪行为开始逐渐猖獗，于是中共中央、国务院作出《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，明确提出：“党的各级纪律检查委员会应当成为党委领导这场斗争的坚强有力的办事机构。”在地方层面，1983年成立了“打击经济犯罪办公室”下设检查处和秘书处，由省纪委代管，打击经济犯罪办公室于1987年被撤销，其职能移交政法委。1993年，党的纪律检查机构与政府的行政监察部门合署办公，一套工作机构，对外两块牌子，履行两种职能。

　　随着市场化改革的不断深入，各类腐败案件层出不穷，对于反腐败的需求日益加剧，纪检监察机构的权力和职能也随之不断扩大，机构也不断膨胀，每年查处的腐败案件高达数万件。然而，这一时期反腐败的主要策略依然是“加大力度”，力度取向的反腐策略核心内容为两条：一条是西方学者所认为的以“严打”、“清理”、“专项治理”等为主要内容的，只治标不治本的“运动式治理”（campaign-style enforcement），但这时候的运动只是在官僚系统内部进行动员，不再大搞建国初期的大规模群众动员了；二是不断加强以纪检监察机构为核心的反腐败机构（包括反贪局和审计局）查办案件的能力，纪检监察机构的主要制度建设和核心力量都在围绕着加强办案能力而展开，类似陈希同、慕绥新、陈良宇等一个接一个高层腐败案件的浮现，无不表明纪检监察机构在这方面的能力已经达到了一个历史巅峰。

　　然而，无论是新型的官僚系统内部的“运动式治理”，还是纪检监察机构对查办案件能力的加强，始终强调的是“国家自己治理自己”的逻辑，外部监督的渠道和能力始终没有任何突破。在查办案件取向的腐败治理策略中，公众参与的渠道只剩下“人民来信”。信件对于今天的反腐败机构来说尤为重要，90%以上的案件线索都来自群众举报的信件，这不得不说也是公众参与的一种方式。但是这些举报信件的构成和来源其实非常复杂，据纪委的工作人员介绍，这些信件中有一部分是单位内部权力斗争的产物。另外，出于自身安全的考虑，这些信件中绝大部分都是匿名的，对于这部分信件的处理也是非常灵活多样的。

　　这种 “偷偷摸摸”的参与，是无法起到约束权力滥用现象的作用的。一方面，检举并不构成腐败分子被查处的充分条件，因此公职人员在参与腐败活动的过程中，并不十分忌惮所谓的“人民来信”，更不会因为有“人民来信”就放弃用权力获取暴利的机会。另一方面，检举却构成了腐败分子被查处的必要条件，纪检监察机构的职能和权力的加强，在不断增加官员的“不安全感”，但是他们不是因为不安全感放弃腐败，而是希望以更快的速度，在更短的时间内获得更大的利益。

　　“网络反腐”：新媒体崛起与公众参与的再发现

　　互联网在中国的兴起，改变了匿名信式的“偷偷摸摸”的参与，反腐败转而成为网民的狂欢。从被“天价烟”、“天价表”拉下马的周久耕、杨达才，到因“艳照视频”落马的雷政富，(点击此处阅读下一页)