歐洲法庭裁定不給理據違反表達自由 香港發牌機制及決定違公約與基本法
香港人權監察新聞稿

(2012年12月6日香港) 香港人權監察發表聲明,質疑港府未有清楚交代拒絕發牌決定的確實理據,質疑整個發牌機制和是次拒絕發牌的決定,均屬侵犯表達自由,要求行政長官會同行政會議不必等待司法覆核敗訴,而應自行覆議有關拒絕的決定。人權監察相信王維基及香港電視網絡有限公司(香港電視),應向當局提交歐洲人權法庭類似案件的判決,以及聯合國對人權公約有關表達自由的權威解釋根據這些國際人權法理觀點,香港發牌制度和操作難以符合《公民權利和政治權利國際公約》(《公約》)對表達自由的保障,因此亦屬違反《基本法》。人權監察要求行政長官會同行政會議主動重新考慮有關的決定,並呼籲香港電視同時考慮入稟法庭,司法覆核有關的決定和發牌機制,以維護自己的權益,以及表達自由等重大的公眾利益。

人權監察指出,歐洲人權法庭在2008年裁定 茅特斯訴亞美尼亞共和國 一案中,早已裁定發出和拒發廣播牌照時不提供確實理據,使到公眾和申請機構無法知悉發牌有關決定的具體理據,以至他們無法有效地防止當局透過發牌程序任意干預表達自由,有關的發牌程序,就違反了《歐洲人權憲章》中對表達自由的基本保障。(見 Meltex Ltd and Mesrop Movsesyan v. Armenia (application no. 32283/04))而香港法院過去經常參考歐洲案例,歐洲人權法庭的審例一直是香港法院所重視,有甚高的參考價值。

歐洲聯盟 (Council of European Committee of Ministers) 在廣播規管方面的指定要求發牌制度必須開放及透明,所有監管機構的任何決定都必須有確切的理據。歐洲議會亦批評這種不當的發牌法律實質上等於給予發牌機構無制約的酌情權

聯合國人權事務委員會亦指出《公約》的締約國必須避免對廣播媒體施加苛刻的發牌條件。發牌條件要「客觀合理、明確、透明、不歧視,並在其他方面符合《公約》」。聯合國並建議尚未做到的締約國應建立獨立的公共廣播許可機構,該機構有權處理和批准發牌申請。(見聯合國人權事務委員會第34號一般性意見(2011年):第十九條見解自由和言論自由,第39段。CCPR/C/GC/34。)

聯合國又指出締約國必須需要採取有效措施,確保規範大眾傳媒的立法和行政框架符合《公約》的規定,防止有人控制大眾傳媒,以至干預他人的言論自由。(見聯合國人權事務委員會第34號一般性意見(2011年):第十九條見解自由和言論自由,第39段。以及第10號一般性意見(1994年),第2段。CCPR/C/GC/10)

聯合國亦強調,國家不得壟斷控制大眾傳媒,更要促進媒體的多元化。所以,締約國須根據《公約》,採取適當行動,防止媒體被過度掌控或集中在私人控制的媒體集團手上,因這會損害來源和意見的多樣化。(見聯合國人權事務委員會第34號一般性意見(2011年):第十九條見解自由和言論自由,第40段。)

據報道,新電視台將不獲政府分配大氣電波頻譜。人權監察質疑,新電視台既不佔用大氣頻譜,為何入場提供服務仍要政府批准,尤其尚要通過如此複雜嚴苛的發牌要求和程序,日後並接受頗多的監管,質疑港府無理干預表達自由,要求政府公開解釋。國際上,對任何一種通信媒介實施「進入限制」的主要理據在於此媒介佔用「稀缺」資源,尤其是大氣電波頻譜,因為假如不實施任何「進入限制」的話,此媒介會因為擁擠而癱瘓。反之,如果該媒介不佔用「稀缺」資源的話(例如:完善的互聯網和有線網絡等),「進入限制」則是一種對表達自由的無理限制。

人權監察認為,港府在發牌設計的法律、體制和運作上,都未有重視和依循這些國際標準。

人權監察批評,行政長官會同行政會議就三間公司申請有關參與競本地免費電視牌照的決定,包括拒絕王維基領導的香港電視的申請,尤其當局拒絕實質地交代批出和拒絕發牌的理據,突顯了現行發牌機制違反國際人權標準,侵犯言論自由,以及行政長官並非由市民普選產生,以至他和他的政府漠視開放大氣電波的強烈民意,拒絕向公眾問責交代決策理據,將公眾蒙在鼓裡,妨礙市民監察和制衡。

人權監察強調為維護言論自由,平等競爭等基本原則,政府和申請機構不能令申請資料和決定的有關資料視為保密;相反,政府有責任主動發放公眾資訊。人權監察提醒政府(行政長官及行政會議),他們只是代公眾持有該等資料,他們不應將這些牽涉基本憲制權利的資訊與所謂行政會議保密、「公眾利益」、商業秘密等的理由加以保密

香港市民強烈要求開放大氣電波,期望為引進更多的競爭者和節目頻道,活化香港一潭死水般的本地免費電視景況,政府則寧願逆民意行事。香港一貫稟承的自由競爭的原則,當局突然提出的「循序漸進」、「競爭優勢」等全新藉口,又全無漸進的目標、計劃和日程,令人難以信服;而限制競爭者數目的做法,有違商務及經濟發展局早前發牌不設上限的政策陳述,無理地妨礙滿足基本條件的競爭者參與平等競爭的機會,尤其阻止強調本地創作和計劃引入較多頻道的申請者,與落實香港的自由市場經濟,滿足市民的文化和娛樂選擇,維護香港多元資訊和意見的價值,完全背道而馳,斷非理性決策。政府這些有悖常理的決策,加上當局強調並無政治考慮因素的辯解,無疑令人懷疑政府不過是「此地無銀」,更加有理由質疑政府是基於政治考慮,將王維基和他的公司排除出局。

政府含混地重覆引述一籃子的考慮因素、《廣播條例》的程序安排和行政會議的「保密原則」,並無具體解釋如何應用該等一籃子的準則,堅持黑箱作業,繼續將公眾蒙在鼓裡,實質上是拒絕讓公眾知悉有關決定的真正理由,抗拒向市民問責,以及讓民間防止政府干預傳媒,保護表達自由。

人權監察指出,政府應該履行《公約》下積極主動發放公眾有興趣的公共資訊的責任 (見聯合國人權事務委員會第34號一般性意見(2011年):第十九條見解自由和言論自由,第18和19段。),公開決定的理據和相關的有用資料。又正如茨瓦原則(The Tshwane Principles)所要求,政府只能在極少而且合乎人權準則的例外情況下,可以將某些合資格的資料洽當地保密,不予第一時間全面披露,但保密時間和選取保密部分必須要以必要、合理和合乎比例為原則,否則應予即時全面公開;而且這些規定必須以法律的形式加以規定,而有關的法律必須是清楚明確和提供了充分防止濫權的保障措施。(茨瓦原則 (The Tshwane Principles) 為 The Global Principles on National Security and the Right to Information 的簡稱。原文可在下列網址找到: http://icj.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2013/06/Global-Pri… )

人權監察認為:行政長官會同行政會議並非獨立於政府的機構,由它作最後的牌照決定,而且又無便捷獨立的行政上訴途徑,只能循司法覆核一途「上訴」,加上通訊事務管理局所發的指引在法律上只適用於該局,而非行政長官會同行政會議,並無視《公約》保障表達自由的要求。香港必須設立獨立於政府的法定專門監管機構,全權負責審批傳媒有關的牌照事宜和作適度的監管,並可就其決定有獨立和法定的行政上訴機制,這監管機構和上訴機制,在架構、成員資格和產生辦法、權力、資源和運作方式,均應依循國際人權標準和良好做法。

參考資料

歐洲人權法庭於2008年6月裁定阿美尼亞違反《歐洲人權憲章》第10條中有關保護言論自由的規定。阿美尼亞負責審批發牌的國家電視電台廣播局 (National Television Radio Commission) 根據阿美尼亞的《廣播法》,由總統委任9名成員負責電視台及電台的發牌及監管。該《廣播法》要求廣播牌照經以公開招標的方式批出。

在2002年,阿美尼亞廣播局批准一間根據計分制度,批出牌照與Sharm Ltd.,但並無提供同意發牌的理據,翌年廣播局拒絕Meltex有限公司先後提出的7條頻道牌照申請,同樣亦無交代拒絕的理由。廣播局只重覆聲稱該局只是根據法例選擇最適當的營運者,並無提供書面拒絕的原因。

歐洲人權法庭在判決中,指《廣播法》訂明明確的標準作發牌決定,包招申請營辦公司的財政及財務資源,其機構的職員和經驗,以及是否主要為本土製作的節目。條例並無明文要求發牌機構提供如何具體使用這些準則的確實理據。

廣播局只簡單地宣佈申請成功或失敗的決定,並無提供獲批公司成功的理由和失敗公司被拒的原因。

歐洲人權法庭批評阿美尼亞的發牌程序下,公眾和申請者都無從知悉廣播局批准或拒絕申請的原因,無法了解發牌機構如何具體行使酌情權。法庭認為這種將公眾蒙在鼓裡、不給予理由的發牌程序,令公眾無從防止表達自由受到發牌機構的任意干預,因而違反了《歐洲人權憲章》第10條中有關保護言論自由的規定,判處阿美尼亞敗訴。

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