爱思想 | 陶然 苏福兵：中国地方发展主义的困境与转型

　　 一　中国增长模式与东亚模式

　　 在过去的二十年中，中国大陆一直沿袭着一条类似、但又不完全同于东亚发展型经济体增长模式的道路。在传统的东亚模式下，集权式政治体系的领导者秉持着优先发展经济的目标，而为实现这个目标，政府又通过一系列的经济政策压抑消费需求，并推动投资。而为了协调投资造成的过剩产能与被抑制的国内市场需求之间的矛盾，政府又通过操控汇率等手段强力推动产品出口到国际市场。在整个高增长时期，政府利用一系列的政策工具来影响和塑造市场环境，包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和外资企业的市场准入限制……等等。无论是东亚四小龙还是中国最近二十年的发展实践，都具备上述特点。

　　 但是，说中国当前的发展模式就是东亚模式，仍然是一个过于简单化的概括，最多只能反映中国高速增长的部分图景。回顾中国1990年代后的发展历程，确有东亚发展型国家的某些印记：以经济发展为目标的集权体制通过压制劳工、抑制金融和扶持特定部门的产业政策来营造对商业友好的投资环境。但是，中国并不仅仅是日本、韩国、台湾发展经验的一个简单扩大版本。早期的数字显示，即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看，中国从1990年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。如图1所示，在高增长时期，日本和韩国投资占各自国内生产总值（GDP）的比重都显著高于世界大约20%的平均水平；而中国经济投资率更高，最近几年达到40%甚至50%的水平。这个模式就是通过压抑当前的消费，把大部分资源用于投资和生产，而因为消费能力不足，生产产品太多，就必须向国际市场出售，所以中国的GDP增长很快，但它是以高投资为代价换来的，从经济学上讲，是难以实现跨期的社会福利最大化的。最好的情况是，我们生产的东西大部分国内老百姓有能力消费掉，少部分用于高效率的投资和出口，这才是比较好的增长模式。

　　 图1　投资占GDP比重：中、日、韩与世界平均水平

　　 资料来源：世界银行数据库

　　 二　中国地方发展主义的体制背景

　　 仔细观察可以发现，真正将“中国模式”和传统“东亚模式”区别开的，是在中国地方政府层面展现出发展经济的强大动力。中国地方政府对经济增长、投资，特别是出口导向型制造业的发展表现出了超强的欲望。有意思的是，地方政府发展经济的强烈愿望，在1990年代中期以后中央政府集权式的分税制下甚至得到了进一步的强化。这好像与常识相悖，毕竟地方政府从推动本地制造业发展中获得的财政收益比例显著下降了。要解释地方政府在分税制下经济发展愿望的增强，就需要深入地讨论造成这种结果的主要原因及其变化。对这些原因及其变化的分析，不仅构成了中国当前增长模式形成的政治经济学背景，从而成为我们理解中国当前增长模式的关键所在，也同样有助于我们考察如何才能改变这种增长模式所带来的扭曲。唯有如此，我们才能明确从哪个或哪几个方向找到改革的突破口，而不是泛泛地讨论改革的必要性，或者过度强调进行所谓的“顶层设计”。

　　 自1990年代中期以来，以下三方面的变化激励了地方政府开始利用各种政策工具激烈竞争制造业投资，并同时推动本地房地产业的发展，从而催生了地方发展主义的重新抬头。

　　 首先，地方国有与乡镇企业私有化带来政府与企业之间关系的变化，并导致日益激烈的区域间招商引资竞争。自1992年邓小平南巡发表讲话后，政府与社会对私营企业的歧视开始逐渐减少。1990年代中期之后，随着全国市场的一体化，资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。一方面，南巡讲话自上而下有力地推动了经济的自由化；另一方面，由于制造业产能开始过剩，原来地方政府兴办的、可以为地方政府创造财政收入和就业机会的国有企业和乡镇企业开始亏损，从地方政府的资产变成了负债。在面临巨大财政压力之下，地方政府开始悄悄地对本地中小型国有企业实行民营化。甚至早在1998年中央政府同意大规模实行民营化之前，一些省份超过70%的小型国有企业已经完成民营化或者关门倒闭。当新世纪来临时，大部分地方国有企业和乡镇企业已经完成了改制。这些变化带来的结果是，地方政府从企业所有者变成税收征收者。这种政府角色的重新定位对地方政府行为产生了极大的影响。作为企业所有者，地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”并确保他们赚取盈利。而作为税收征收者，地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供服务。除了出现更有效率的民营企业外，外资企业在1990年代后半期也开始大量进入中国。与国有企业和乡镇企业不同，这些私企具有更大的流动性，而且对于地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利的税务优惠、土地优惠以及更好的基础设施，这些企业就会离开。结果是地方政府不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

　　 其次，以“分税制”为主要内容的财政集权改革带来的中央─地方财政关系变化，给地方政府造成巨大财政压力。出于对中央财政能力的担忧，1994年中国对税收制度进行了大幅度调整。具有普适规则的分税制代替了按照（各级政府）所有制确定的、可谈判上缴利税的财政承包制。中央政府独享消费税和关税，而营业税和所得税则归地方政府所有。对于增值税这个最大的税种，中央拿走75%的份额。分税制改革基本上使预算内收入重新集中，并使中央政府可以对地方支出行为进行更加直接的控制，但与此同时，中央─地方之间的支出责任并没有调整。而在1990年代中后期，许多地方性中小型国有企业的破产或重组，加大了地方政府所承担的提前退休员工和下岗职工的社会保障支出，这就导致地方财政压力急剧增大。地方政府不得不努力扩大收入来源，其最佳策略就是促进本地经济发展，以此增加独享的营业税和收入所得税。地方政府尽管只分到增值税的25%（如果考虑部分按公式计算的增值税返还，应该超过30%），但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分（在1995至1999年之间大约是40%），因此地方政府仍然有很强的激励来鼓励制造业发展。除了预算收入，地方政府渴望开辟预算外收入的新来源，如土地出让金和各种各样的行政管理费。

　　 第三，制造业对服务业，尤其是房地产业的产业间联系与溢出效应，在1990年代中期之后开始得到强化。制造业首先能为地方政府直接带来两种税收，即增值税和企业所得税。基本上，地方政府可以获得25至30%的增值税和100%的企业所得税。但为了招商引资，地方政府必须大规模投资于基础设施，包括土地、道路、水电、通讯等。此外，在1990年代，地方政府往往在企业所得税方面给予“两免三减半”的优惠。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”，以吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制订各种优惠政策招商引资，包括减免企业所得税。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制订的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地、按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间就会根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣，并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者五十年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本和基础设施配套成本，因此低价出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中出现财政净损失。要理解地方政府的低价出让工业用地行为，必须考虑到制造业企业对服务业的溢出效应。一旦制造业工厂开始生产，就可以产生就业机会和税收收入，而这会进一步带动对本地服务业的需求，从而推动服务业部门发展并给地方政府带来独享的营业税和高额的商住用地出让金收入。

　　 因此，地方政府在工业用地出让上的盘算是，只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值，以及其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，再加上土地出让金的收入超过地方政府的土地征收和建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。与低价出让制造业用地不同，在商住用地出让上，地方政府往往采取高价策略。很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应，并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入。而恰恰是1990年代中后期以来，中国的服务业部门开始迅速增长，营业税逐渐成为地方政府的主要税种。尤其是1998年之后，住房体制改革逐渐使得地方政府通过“招拍挂”高价出让住宅用地（以及商业用地）获得高额土地出让金成为可能，这就进一步强化了上述制造业对服务业的财政溢出效应，推动地方政府进一步通过压低土地等生产要素的价格来进行招商引资竞争。

　　 中国独特的土地管理制度使得土地成为实现制造业─服务业联系与产业间溢出效应的完美媒介。中国城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，但这些土地必须通过政府征地后才能进行开发和出让。实际上，这种地方性的土地垄断供应使地方政府能够使用土地作为经济发展的杠杆，并歧视特定类型的土地使用者。在实际操作中，地方政府有意限制辖区内的商住用地规模，这样可以抬高商住用地出让金；而商住业用地者则别无选择，只能向地方政府支付很高的土地出让金，并将成本转移给了作为商住业消费者的本地居民。以省级数据来看，近年来，土地出让金达到了省预算内收入的50%。在一些地区，这个比例更高达170%。正是这些预算外收入，使地方政府有能力在制造业招商引资的过程中提供一篮子刺激性补贴，包括以廉价的土地和税收减免进行竞争。

　　 总之，1990年代中期以来发生的地方国有与乡镇企业改制后带来的制造业资本流动性、以分税制为代表的财政集权对地方政府财力的挤压，以及地方政府内部化制造业对服务业的财政溢出效应，三者共同作用，造就了中国1990年代中期以来地方政府发展经济的强大激励。尤其在2002年以来，中国的经济取得了高速增长，但也同时使得中国的发展模式更进一步偏离了传统的东亚模式。正如图1所示，自从1990年代以来，中国的投资占GDP的比重开始攀升到了非常高的水平，而这正是地方政府通过压制工业用地价格来吸引制造业投资，努力建造更多、更大、更好的工业园区，以及通过放松劳工与环境保护来创造制造业“良好营商环境”所必然带来的结果。以开发区为例，2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6,866个，规划面积达3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1,568个，规划面积压缩至9,949平方公里。事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”的名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能几乎没有任何改变。考虑到中国只有2,862个县级行政单位，这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。地方政府发展经济的热情造成了中国制造业迅速发展。

　　 三　中国地方发展主义的困境

不可否认，上述以地方政府“区域竞次”来吸引制造业投资并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗的产业中心）的发展模式，在2000年以后（尤其是2002至2008年间）为中国带来了年均10%左右的超高速经济增长，也使得中国经济在全世界的地位得到了很大的提升。(点击此处阅读下一页)