爱思想 | 蒋惠岭:未来司法体制改革面临的具体问题

   十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)对司法改革作了全面部署。从此,关于司法改革的各种猜测与传言尘埃落定,包括“司法管理体制”在内的若干项司法改革措施赢得各界赞许。

   近日,中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上发表的《深化司法体制改革》一文对《决定》精神作了深度解读,又特别对今后司法改革的各项任务作了概要阐释。

   本文无意重复各项司法改革部署,也无力对于各项司法改革任务的具体方案作出设计。但是,对于这些改革措施的研究讨论过程中提出的一些问题,以及一些已经明确的设计方案,本文将略加介绍,以便为今后研究设计具体方案作一些提示,以便大家了解以后具体制定改革措施确定时应当关注的问题。

   限于篇幅,这里只选择《决定》所确定的司法改革任务中的十项重大措施略加分析。

   由于这十项改革措施都属于长期项目,特别是司法管理体制改革更是涉及面广、影响巨大,所以本文采用今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点。

   其实,有些措施从设计到确定,再到呈现效果,可能需要比15年更长的时间。

   一、“法检省级统管”:司法管理体制改革

   《决定》指出,要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,即所谓“省级统管”。孟建柱书记的文章认为,由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难”,所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。

   中央的这一司改决策为司法界内外盼望已久。学界在司法管理体制改革的研究和讨论过程中,也曾提出过多种方案:一是中央统管,但就目前情况来看可以作为法院统一管理的最终目标。二是在中央不能实现全国统一管理的情况下,争取由中央统一管理最高法院和高级法院两个层级,省级统一管理中级法院、基层法院两个层级。这一方案可以防止各省形成省内自控的体系。三是各级法院的管理权限“上提一级”,即由上一级管理下一级法院的司法行政。这种方案可以最小程度地引起震动,力求改革的保险系数。

   本文并不准备比较各种方案之优劣,因为各有各的长处,也各有各的困难。既然目前中央选定的方案是“省级统管”,那就应当努力设计一套“省级统管”的方案出来,并继续保持最高人民法院通过政策指导、规则制定、诉讼程序等实现全国法院法律适用标准统一的功能。

   在研究司法体制改革的具体方案时,需要讨论很多重大问题。

   一是省级统管的“人财物”是不是仅指人事、经费两项?或者省级统管是指法院所有司法行政事务的统管,即包括法院的各项管理事务,而不仅限于人事和经费?可能占主导地位的理解是把它作为司法行政管理事务的总称,并不仅指字面上的“人”和“钱”的问题。

   二是“人财物”的省级统管,是由高级法院直接行使,还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使,或者是成立专门的法院管理局,仍需要进一步研究。

   三是省级统管是由司法主导,还是行政主导?中国共产党的十六大报告中曾提出过要将审判、检察工作与相关的行政管理工作分开,当时的一种解释是将法院、检察院的司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会(或者法院检察院事务管理局)承担。由于种种原因,此项解释并没有得到普遍认可。同时,其中的理论问题也没有得到解决。今天,这个问题又一次摆到了我们面前。

   四是省级统管是否仍然会允许一些事务的层级分权?中国大陆很多省的人口、地域比较大,因此法院也比较多,如江苏省共有124家法院,湖南省有140家法院。如果由省一级的法院管理机构统一管理辖区内所有法院,则可能因为过于“扁平化”而导致管理效率低下。因此,即使实行统一管理,仍然可以研究是否需要在市一级设立分支机构负责法院事务管理,或者委托中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。

   五是法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管?是否可以根据各类事务自身的不同性质而采用不同的“统管”形式?如法官任免、法官纪律约束、重大事务管理、机关内务管理等。有些行政事务应当高度集中,有些则可以放权;有的需要通过民主的方式进行管理,有的则需要通过集中的方式进行管理。这在改革方案制定过程中应当认真研究、分类处理,而不是一概而论。

   二、“司法预算独立”:法院经费的省级保障

   法院“人财物”的省级统管中,经费保障是重要内容。根据中央的决定,地方各级法院、检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。这虽然还不能说是完整的“预算独立”,但至少为司法预算独立提供了基本条件。

   完整的“司法预算独立”包括几部分:一是法院的预算在国家的整体预算中单独编制和执行;二是编制法院预算的决定权在权力机关,行政部门在汇总、呈报司法预算时不得修改或减少;三是法院的预算比例在宪法或法律中应当有所规定,如1%或者其他适当的比例。

   同时,司法预算独立也可以有不同的表现形式。对于作为中央事权的司法权来说,司法工作需要的经费理应由中央预算保障。但是,由于中国目前尚未具备这一条件,所以《决定》要求仍然以省级保障为主,中央的经费作为补充来源。因此,在某种程度上,目前的司法预算机制具有一定的过渡性,并不是理论意义上完全独立的机制。

   至于如何平衡省级财政和市(县)级财政的经费负担问题,司法改革方案中也应当有所涉及。改变以往由同级财政负担司法经费的模式为省级财政负担,尽管绝对数量不大,但看起来也会或多或少地增加省级财政的压力。那么,是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配,还是由省级财政承担全部费用而不从地方收缴,或者是调整某些财政收入分配比例以增加省级财政的收入,这还需要在今后的方案中具体确定。

   由于中国城乡差别、地区差异的客观存在,还应当考虑一些城市“收入高、消费高”的实际情况,采取一些变通的措施。可以将一些副省级城市、特区城市、计划单列城市等从省级统管的预算模式中独立出来,以照顾实际存在的不平衡现状。美国纽约州的纽约市就采取了这种模式,实行与全州其他地方不同的“市级统管模式”。

   三、“法官统一任免”:司法人事制度改革的关键

   法官管理权乃至整个司法人事管理权的范围十分广泛,其中“任免权”是核心内容。因此,在“省级统管”的人事管理模式中,法官的任免首当其冲。法院依法独立行使审判权受到宪法保障,因此法官一旦接受任命即可终身任职,非因法定事由并依法定程序不得免职。也正是因此,法官的任命和免职的权力便显得十分关键。

   但是,这项权力由省级行使必须设计具体的管理方式,并应当考虑多项因素:一是法官、检察官数量较大。虽然有个别省区的法官不到2000人,但绝大多数高院所辖司法区的法官有几千人甚至上万人,另外还有几千名检察官。二是法官、检察官任免所涉及的相关部门较多,包括法院和检察院的推荐提名、组织人事部门的考核考察、权力机关的任命免职,以及法官和检察官的职前训练等。三是法官、检察官任命程序相对复杂,管理方式也不同于普通公务员,因此方案设计应当更加谨慎。

   在理论界和实务界研究具体的管理机制时,也曾有过不同的方案设计。有的观点认为应当成立法官管理委员会,由来自法院、检察院、组织部门、人大、社会团体等领域的代表组成,负责法官提名之前的审查工作以及法官任职期间的管理工作。有观点认为,可以在省级人大建立司法委员会(或依托目前的内务司法委员会),负责法官、检察官任免事项。还有观点认为,可以按照法官等级分配任命权限,例如高级法官由省级人大常委会任免,而高级法官以下的法官授权省高级法院任免或各中级法院任免。具体的管理工作由高级法院或者由省级专门设立的法检事务管理局负责。这些观点都有一定的合理性,需要在设计时综合考虑。

   四、“两区适当分离”:探索与行政区划适当分离的司法管辖区制度

   对于国计民生和区域发展来说,行政区划涉及人民生活、资源分配、财政收入及治安管理等因素,有其特别的意义。但司法管辖区与上述因素的关系没有那么密切。受到司法管辖区划分直接影响的主要因素是司法资源的合理使用、当事人的诉讼方便与法院的审判效率(方便)等。

   由于人们习惯把一个行政区划内有一套完整、齐全的功能(包括司法功能)当作一种传统的模式对待,因此倾向于各种机构的管辖区域范围完全一致。实际上,不同事务的管理(管辖)范围和方式会有所不同,涉及的区域也不必然甚至不可能与行政区划完全一致。例如,航空或铁路系统事务的管辖区域通常以航线或站线为基础,难以与行政区划吻合。

   对于司法案件的管辖来说,一般情况下与行政区划不会发生大的矛盾,但如果完全按照行政区划与司法管辖区相吻合的方式划分,也会出现司法资源配置、诉讼便利、司法效率等问题。例如,有的地方法院案件数量不多,有的则过多,造成忙闲不均,浪费司法资源;有的地方法院管辖区域过大,有的则过小,也会造成上述问题。有的地方法院办公地点距离某些居民居住点比较远,其他地方法院的办公地点反而离案件发生的地区较近,这样便可能产生不方便法院审理和不方便当事人诉讼的问题。因此,确立一定的标准,重新考虑某些地方的司法管辖区调整问题,与行政区划适当分离,标志着司法制度更加成熟。

   当然,司法管辖区的确定与“人财物”管理体制直接相关。在研究制定“两区适当分离”改革方案时,必须考虑法官的任免机构与管辖区域之间的关系。如果是一个行政区划的权力机关任命的法官去管辖其他行政区划的领域,难免会引发授权冲突。虽然中国在海事法院、开发区法院的管辖方面已经有所突破,但对于常态的地方法院司法管辖区的调整并不能当然适用。

   因此,司法管辖区与行政区划的适当分离,还应当以法检省级统管的实现为前提,这样在一个省范围内的“两区适当分离”便不再存在授权冲突的障碍。

   五、“法官区别于普通公务员”:司法人员的分类管理改革

   法官、检察官以及整个司法人员的分类管理已经推动多年。一方面,法官、检察官要与法院、检察院的其他工作人员分别对待,如书记员、辅助人员、助理、法警等;另一方面,也是最重要的方面,便是法官、检察官与普通公务员的分类管理的实现。

   《公务员法》将法官、检察官作为公务员对待,同时又在第三条中规定:“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”因此,《法官法》《检察官法》对法官、检察官的特别规定,应当优先适用。不过,尽管法律上已经确定了这一特殊管理的原则,但社会上的共识度仍然不高,推动这一改革措施的难度依然较大,最终导致《法官法》的落实不够到位。当前,法官管理应当区别于普通公务员管理这一改革措施,成为当前司法人事制度改革的重中之重,相关的研究讨论一直都在进行中。

真正实现法官与普通公务员的分类管理,重点应当考虑以下因素:一是履行职务的依据有根本区别。法官履行审判职责的唯一依据是法律,并加之以职业道德的引领,普通公务员履行职责必先以权力来源的指令为依据。二是履行职务的组织形式有根本区别。法官履行审判职责依独任庭或合议庭以及审委会的组织形式进行,审判组织所作裁判就是法院的裁判。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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2013年12月3日, 8:16 下午
分类: 公民博客