爱思想 | 田国强：法治：现代治理体系的重要基石

　　 摘要 法治改革与法治建设具有全局性、关键性、战略性意义，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。在全部领域的改革中，法治改革先行是其他领域改革能够规范有序实施、最终实现改革目标的重要保障。长期以来，人们的目光主要投放在经济领域的改革上，法治改革的步伐及具体法律的制定严重滞后，实质法治更为滞后。没有一个良好的法治环境，市场经济无法长期良好运行，建立现代市场经济体制，需要完善法治。在全面深化改革的大局中，迫切需要以法治凝聚改革力量，以此形成“自上而下、自下而上”上下联动的改革势态以及最大公约数的改革共识。

　　 关键词  法治  市场经济  改革  治理体系  治理能力

　　 法治建设是中国未来深化改革至关重要的核心内容，是全方位综合联动改革中其他领域改革的关键枢纽，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。这是由于界定和理清政府与市场、政府与社会治理边界的关键是政府职能和权力边界的界定，而政府职能和权力边界的界定，关键靠法治。在“法规治理、激励机制、社会规范”这三大基本制度安排中，“法规治理”是最为核心和基本的制度安排。因此，法治改革与其他领域改革之间具有很强的动态互动内在逻辑关系。在全部领域的改革中，法治改革先行是其他领域改革能够规范有序实施、最终实现改革目标的重要保障。只有通过法治改革、完善立法，才能使各个领域的改革规范化、有序化和制度化。如果法治改革不推进，必定会严重影响其他领域的深层次改革。

　　 可见，法治改革与法治建设具有全局性、关键性、战略性意义。十八届三中全会《决定》专门用一个章节论述“推进法治中国建设”，并将改革和法治同时向“全面”的层次升级，一方面是“全面深化改革”，另一方面是“全面推进依法治国”，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将“法治”的至关重要性提升到一个前所未有的战略高度。

　　 长期以来，人们的目光主要投放在经济领域的改革，法治领域的改革常常处于从属和被忽视的地位。过去30多年中国的法治发展受制于政治、社会、经济体制结构和经济发展等诸多因素，法治状况只能随着外部环境起伏，而外部环境在相当程度上取决于改革的方向和力度。法治建设和法治改革尽管在中央文件和媒体中屡被提及，但法治改革的步伐及具体法律的制定较为滞后，实质法治也相应滞后，具体执行同样遇到种种困境①，影响到了其他领域的改革，由此难以形成政治、经济、社会、文化、生态文明的全方位联动改革和综合治理。

　　 法治的市场意义

　　 法治②为什么至关重要？一个好的法治环境，可以支持和增进市场，真正让市场发挥基础性和决定性的作用③。市场的本质是“无为而治”，“无为而治”的必要条件是完善市场制度，让市场有效，而让市场有效的必要条件是要有一个有效的政府，一个有效政府首先得是一个有限和定位恰当的政府，因此，政府职能转变成为关键。市场有没有效，关键取决于政府职能的有效界定，其定位需要由法治来规范化、有序化、制度化。“无为而治”不是什么都不管，而是基于法治的政府治理，现代市场经济本质上是“无为而治”的法治经济。如果没有一个良好的法治环境，市场经济是不能够良好运行的，建立现代市场经济体制，需要完善法治。

　　 法治和人治的区别不在于有没有法制，而在于法治是否建立在民主基础之上，民主是中国跳出兴亡历史周期律④的必由之路。法治是一个以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制，是和谐社会的本质内涵。十八届三中全会《决定》将市场提高到在资源配置中起“决定性作用”的地位，但当前中国市场化严重不足，在制度上有许多限制，再加上政府本不应该有的权力过多，市场活动往往受到权力干扰。前者要求在立法上改革现有制度，后者则要求完善执法和司法体制，建立更为有效的监督体系，两者都呼唤法治体制的建设与改革。

　　 法治的两个主题是限制政府权力和赋予公民个人权利，界定和划清公民权利和政府权力的边界。其首要作用就是制约政府的行为，约束其对经济活动的任意干预，限制政府的权力就是为了保护市场不受“看得见的手”随意干扰。现代市场经济体制区别于传统市场经济体制的一个基本特征在于其制度的基础是法治（the rule of law），也就是依法治国，这是现代法治社会和传统法制（封建法家）社会的本质根本差别。在传统的法制社会状态下，政府及其领导者可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，享有不遵守法律的特权⑤。中国古代“刑不上大夫”的司法理念，就说明中国在封建主义时期不是法治社会，最多只能算是法制国家。为什么要强调依法治国？法治是建立现代市场经济制度的根本制度基础，主要用来约束政府以及个人的行为。如果政府行为不受法律制约和约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础也就不存在了。

　　 当然，法治还要赋予公民个人权利，同时约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，维护市场竞争。对经济发展来说，最重要的是合同要得到执行，财产要得到保护。保护产权，就是产权神圣不可侵犯，谁也不能掠夺别人的财富。有了法治，产权就能得到保护，人们就会把自己的资源和精力全部投入于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。⑥因而，一个国家经济长远发展的保证就是依法治国。

　　 与此同时，法治与民主政治也是密切相关的，是民主深化发展的需要。邓小平1986年9月3日在会见日本公明党委员长竹入义胜时就曾提到：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”⑦如前所述，法治是一个以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制，民主制度的不健全往往会带来法治上的欠成熟。当前，中国还是一个关系社会，而不是一个契约社会、法治社会。其根源是政府的触角无所不至，过度干预经济，使得规则让位于“关系”，这本身就说明中国的市场制度还不是非常成熟。

　　 那么，民主要靠什么来保证呢？靠分权（或放权），分权保障了一定的民主。具体来说，包括政府部门之间分权，上下级政府之间的分权，政府和民间的分权，以及民间内部、不同群体、不同人之间的分权，即不让财富和权力集中在少数人或利益集团手上。分权对保证民主非常关键。为什么要分权呢？是由于信息不对称和个体逐利。由于经济社会活动方面的信息是不对称的，因而往往需要采用分散化决策的方式，再加上个体的自利性，为了调动人们的积极性，需要给予人们尽可能多的自由选择权。⑧

　　 只有民主与法治、分权相结合，实行宪法政治，才有可能跳出历史周期律支配。只有重视大众对政府的监督，用制度来约束政府及其领导人，才能彻底解决长期执政和实现国家长治久安的制度和体制问题。为什么世界上绝大多数国家都实行市场经济，其经济绩效和社会效果会有非常大的差异？一个重要的原因就在于，有些国家在体制转型的系统中，其他体制改革难以满足对经济体制改革的配套和支撑，没有建立起相应的法治环境、民主制度，权力过于集中，陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥淖中难以自拔。所以，有效市场的必要条件是有限政府，大量减少直至消除政府角色越位和错位的现象。建立有限政府，关键是要让公权力的行使受到法律的约束和民众的监督。随着中国改革开放的深层次发展和矛盾问题的不断涌现，法治建设正变得日益紧迫，成为中国顶层设计中的刻不容缓的议题之一，随之而来的还有如何让法治落地，用法治精神筑牢中国梦的问题。

　　 改革开放以来中国的法治建设进程回顾

　　 改革开放以后，经历了十年“文革”梦魇的中国，开始重新擎起民主法制的旗帜，对过去否定法律、轻视法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等错误思想和做法进行系统纠偏。尽管还没有上升到现代民主法治的高度，但是与改革前极度扭曲的国家治理体系相比，无疑已经有了质的转变。1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中强调，刑法、刑事诉讼法等7部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是中华人民共和国成立后，包括十一届三中全会以来，在党和国家的重要文件中首次使用“法治”这一概念。自此以降，中国的法治建设走上了一条崭新的道路。

　　 首先是宪法核心统帅地位得到彰显。宪法是国家之磐石、九鼎之重器，带有根本性、全局性和长期性。现行宪法颁布于1982年⑨，数亿人参加了对新宪法草案的讨论，这也是中国立法史上第一部公开表决结果的法律，其后又经历了四次修宪，内容涉及对基本国情和国家根本任务、经济体制、非公有制经济的宪法地位、完善保护公民私有财产的制度、尊重和保护人权、基本治国方略等重大问题认识的不断深化⑩，将改革开放中的一些成功经验肯定下来并上升为国家意志，为民主政治和社会经济的发展提供了根本保障。如同习近平2012年12月在现行宪法颁布30周年纪念会上指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法不仅是一个文本，不能只停留在纸面上，其中规定的公民权利、对超越宪法和法律的特权的约束等如果不能在实践中真正落到实处，那么法治还是空谈。

　　 其次是法律法规体系逐渐建立健全。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是十一届三中全会就确定了的法治方针，而其中有法可依则是改革开放之后填补法制空白或盲区的首要方针，由此进入了一个立法爆炸期。据统计，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面。这还是2009年国家对法律法规全面清理之后的数据，其间全国人大废止了8部法律、国务院废止了7部行政法规，地方人大及其常委会废止了地方性法规455部。11 这里就涉及两个问题：一是法律是不是越多越好？不尽然。当法律干预了不该干预的领域，如过多地介入个人私域，反而可能会造成人们的行为扭曲。二是法有良法、恶法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亚里士多德在其《政治学》一书中所指出的：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”12

　　 第三是政府依法行政得到一定推进。法治政府是法治国家最重要、最核心的部分，改革开放以来政府对这一定位的确认越来越明晰。1999年，国务院就曾颁布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，将依法行政界定为依法治国的重要组成部分，并明确了建设廉洁、勤政、务实、高效政府的内在基本要求。2004年3月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的任务，并争取10年内基本实现这一目标。2008年2月，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”。2010年11月，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。然而，三令五申的背后则是法治政府建设进度的迟缓：政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，公共服务比较薄弱；政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、权责脱节、效率不高、效能不好；滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象未得到有效遏制。

第四是司法体制改革持续深化推进。一般认为，在法治结构体系中，立法“分配正义”，行政“运送正义”，司法“矫正正义”。13 司法制度作为实现社会正义的最后一道防线，(点击此处阅读下一页)