爱思想 | 贺雪峰：十八届三中全会决议涉农条款解读

　　 报告摘要：

　　 本报告是对十八届三中全会决议涉农条款的解读，主要解读了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第11条、20条、21条、23条。报告从农村是中国现代化的稳定器与蓄水池的角度，对决议涉农条款进行了认真细致、逐字逐句的解读，提出了与目前国内政策部门主流意见相当不同的看法。

　　 报告认为，全面深化改革是当前一个时期的重要任务，但就农村来讲，在仍有接近7亿农村留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下，如何保障农民获取农业收入与农业就业等基本权利，保持农村社会的稳定，保留进城失败农民的退路，从底线和基本人权角度考虑中国”三农”问题，就尤其需要在农业政策上有冷静决策。

　　 报告认为，改革开放以来，以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力，不应贸然通过国家政策和财政支持推动土地流转、搞规模经营。要让两亿多户亿小农仍然可以从农业中获取收入与就业，让农民有归宿和退路。包括无法再城市体面安居农民工在内的9亿农民有退路，中华民族才有出路！

　　 报告认为，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件，是不能够失去、一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障。对于依然要在村庄进行农业生产的农户来讲，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房不可交易，也就不能成为所谓财产权。

　　 报告认为，现行土地制度安排有巨大优越性，其核心是做到了”涨价归公、地利共享”，中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果，是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度，是中国取得举世瞩目经济发展奇迹的关键。

　　 报告认为，当前中国体制性城乡二元结构限制了强势资本下乡和保护了农民基本生存权利，使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。这个意义上，正是中国体制性城乡二元结构使中国城市没有出现严重的城市内二元结构，或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构。

　　 报告最后认为，从当前中国国情来看，城市是中国现代化的发展极，农村是中国现代化的稳定器，城市的全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相承、相互补充、相互支持的关系。我们不能为了改革而改革，有时候，不改才是最大智慧。报告，现行农村基本制度正是中国过去30年保持了”发展中的稳定”的秘密，也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利。

　　 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是一个重要文献。改革30多年，中国由低收入国家步入到了中等收入国家，在未来20~30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当前中国面临的艰难任务。十八届三中全会决议所要解决的问题，就是要清除中国未来20~30年发展所面临体制机制障碍，以走出中等收入陷阱，实现中华民族的伟大复兴。

　　 中国能否走出中等收入陷阱，如何走出中等收入陷阱，是重大战略选择。习近平总书记指出，改革开放前30年和改革开放后30年应是”两个不能否定”，即不以改革开放后30年否定前30年，也不以前30年否定后30年。习总书记的讲话非常重要，因为正是改革开放前30年为改革开放提供了基础，没有改革开放前30年打下的经济、政治、文化、制度等等各方面基础，没有改革开放前建立的完整国民经济体系和初步实现的工业化基础，改革开放将既无基础，也无对象。改革开放是在新形势新条件下，利用改革开放前30年的基础，顺势而上，用短短30年实现了中国经济的跨越式成长，创造了举世瞩目的经济发展奇迹。未来30年中国能否走出中等收入陷阱，跻身发达国家行列，将是考验中华民族智慧的重大命题。

　　 走出中等收入陷阱，中国必须实行产业升级和技术创新，没有产业升级，没有高新技术的全面发育，中国不可能成为发达国家。产业升级和技术创新非一日之功，期间，当前具有比较优势的中国制造业须继续保持其在世界上的优势位置，从而为中国发展提供持续的资源支持。改革开放以来，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池，正是农村廉价劳动力和农村社会保持了稳定，而使中国可以成为”世界工厂”，可以保持发展中的稳定。城乡二元结构有效缓解和消化了城市内的二元结构，小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来20~30年，中国农业GDP占比将继续下降，但农村人口将仍保持在一个相当庞大数量。农村是否可以保持稳定，农村能否继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池，从而为中国发展提供战略纵深，将事关中国现代化的成败。中国式小农经济将在未来20~30年仍然构成中国农村稳定的基础。

　　 未来30年，小农经济、中国制造、产业升级将构成驱动中国走出中等收入陷阱的三轮，”三轮驱动”是中国特色的现代化道路，也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看，新中国的发展大致可以划分三个30年，前30年是打基础，其中最重要的是经济基础、人的素质基础、基本制度基础，后30年是以前30年的三大基础实现强势经济发展，并保持了发展中的稳定。未来30年则要继续以前面两个30年所积累下来的基本制度基础和经济发展基础，继续顺势而上，实现超越。我理解，十八届三中全会决议就是在这样一个时代背景下面出台的。

　　 以三轮驱动的中国现代化道路来看决议中涉农部分，就可以有一些有趣的看法。以下分别对决议中涉农部分进行讨论。

　　 一、 关于”加快构建新型农业经营体系”

　　 I、文件解读。

　　 十八届三中全会决议第20条：

　　 加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

　　 鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

　　 其中尤其值得重视的有以下四条：

　　 a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

　　 b、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　 c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

　　 d、鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

　　 解读：

　　 第一条：”坚持家庭经营在农业中的基础性地位。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”

　　 此条的第一句是”坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，是说，在农业中，家庭经营具有基础性地位，全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的，何况目前中国还有2.1亿农户，家庭经营在农业中的基础地位不容质疑。

　　 第二句：”推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，此句共提出了四种农业经营方式，家庭经营我们都很熟悉，但要注意，家庭经营并不仅指当前2.1亿户小农的经营，而是包括家庭农场、专业大户在内的以家庭劳动力为主的所有农业经营方式。集体经营和合作经营也很熟悉，但总体来讲，当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕见，总体来讲，改革开放以来，农业集体经营占比是快速下降，将来也很难成为农业经营方式中有地位的方式。合作经营是过去几年国家大力鼓励推进的经营方式，从目前情况来看，虽然农业合作经营数量已经极大，但真正以农民为主体的农业合作社数量极少，绝大多数农业合作社是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。”企业经营”也是一种我们熟悉的农业经营方式，过去政策文件中提”公司+农户”，提农业龙头企业，其中的核心都是企业经营。不过，过去”公司+农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节，比较少涉及产中环节。现在讲企业经营，是指企业直接到农村经营种养业，工商资本在农业中的位置更被强化了。

　　 此句中最重要的是”推进”一词。”推进”四种农业经营方式创新，显然是对当前以2.1亿户农民为主体的小农经营状况不满意，尤其担心将来谁来种田，如何解决小农户与大市场对接及小农户与大生产对接难题而生。”推进”的含义就是要通过国家政策乃至资金支持，改变当前小农经营占绝对主导的农业经营格局。

　　 以笔者的判断，即使国家”推进”，集体经营和合作经营的发展空间也不大，经营形式的占比不会太大。企业经营可能会有很大积极性，但面对汪洋大海般小农，企业经营的空间也不会太大，不过，企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中，小农经营仍然将占主导，在国家支持下，家庭农场，专业大户可能有较大发展。

　　 第二条：”赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

　　 此条有两句，第一句又可分为两个部分，第一部分”赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能”，这是对过去中央政策的重申，第二部分是”赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”，这是《决定》中新增内容。

　　 是否赋予承包经营权抵押、担保权能，一直是学界和政策部门争议的一个要点，一派认为，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，就可能导致农民失地，因此不应赋予；另一派认为，只有放开承包经营权抵押、担保权能，农民才能获得更多资金的支持，从而可以更加有效地获得进行农业生产、发展现代农业所急需的资金。

　　 赋予承包经营权抵押、担保权能后就涉及到两个方面的问题，第一是从经营者来讲，经营失败怎么办？应该说，经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵押担保方来讲，若不能按时收回资金，就要将承包地的经营权收回。但问题是，无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权，都会带来严重问题。

农民失地，农民怎么办？若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体经营、合作社、企业），这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求，但如果经营失败，(点击此处阅读下一页)