爱思想 | 许耀桐:关于我国大部制改革的探讨

   中国自2008年开始尝试进行大部制改革以来,至今已有五年之久。随着党的十八届二中全会和2013年全国”两会”的召开,又大大地将大部制改革向前推进了。在2013年上半年国务院完成政府职能转变和机构改革之后,接着在下半年也展开了地方政府的职能转变和机构改革。本文围绕着我国的大部制改革,就基本的理论和实践问题做一些探讨。

   一、大部制改革的缘由

   大部制改革是20世纪政治和公共行政领域发生的影响深远的大变动。大部制改革起步于上世纪二战后的50年代,是上层建筑顺应经济基础发展需要的表现,已成为世界性的潮流,中国也不能例外。

   1. 为何进行大部制改革

   世界各国进行大部制改革,归根到底是为了做强做大政府的竞争力。现代社会还离不开政府主导,政府如何发挥正能量,与自身机构的设立配置和职权的合理行使密切相关。政府要发挥正能量,必须通过机构和职能的不断的改革,以促进政府能力和效率的提升。大部制改革恰恰能使政府得到这样的结果。概言之,大部制改革使政府收获了三大成效:一是通过机构和职能的整合而更加合理;二是决策能力更加提升,并推动执行力;三是降低政府成本,更好为公民和社会服务。

   在三大成效中,第三点尤为重要。众所周知,政府主要由纳税人供养的,那么纳税人交给政府的钱用在了哪里呢?一是政府机构本身的运转上,如修建办公楼、添置办公设备、发放公务员工资以及各项行政运作的花费,这一部分的开支叫做行政管理费用。二是用来建设公共事业,举办公共工程,如搞好基础设施建设、办公立学校、公费医疗等等。很显然,行政管理费过高时,建设公共事业的资金自然就减少了;只有当用于政府自身的花费减少时,才能有更多的钱去办民生工程。

   马克思指出,无产阶级国家要实现”廉价政府”。目前,由于我国政府机构比较庞大,人员较多,而且行政开支也不合理,政府行政管理的花费还比较高。1978年,我国政府的行政管理费为52.9亿元,占政府财政支出的4.7%,而到了2006年,行政管理费为7571.05亿元,占了政府财政支出的18.73%,快接近于20%了。反观其他国家,行政管理费占整个公共财政开支,最高的是13%,而美国这样的大国也还不到10%。这是我们进行大部制改革的重要原因。

   2. 当代需要怎样的政府

   探讨大部制改革,首先必须厘清一个核心概念–什么是政府? 古往今来,对政府这一概念主要有两种解释:第一,广义政府。原始社会末期产生了国家,那个时候的国家即政府,因此,广义的政府是古代的政府,政府即国家,包括国家的所有机构。第二,狭义政府,产生于近现代资产阶级革命以后。资产阶级革命后,确立了国家的立法、行政、司法的三权分立,这时,政府只是指这三权中的一个部分–行政,只掌握行政权。现在看来,这样的两种解释已经不够,需要另外的第三种解释。这第三种的解释就是,当代需要的既不是广义政府,也不是狭义政府,而是大部制政府或曰小政府。

   大部制政府或曰小政府,这是对政府的一种最新的理解。大部制政府,是指狭义政府中的最核心的机构,即进行政策决策的机构,也就是西方国家由内阁各部组成的政府。在我国,是指国务院的各组成部门,而不包括政府的直属机构(直属特设机构)、办事机构、隶属政府的事业单位和议事协调机构等。从时序上说,大部制政府是继近现代狭义政府之后的当代政府,从规模上来说它是一个小政府,但也应该是一个强政府。

   二、大部制改革的基本认识

   大部制是一个简称,全称是”大部门体制”或”大部门制度”,英文为giant department。现在,大部制是世界上经济社会发达国家普遍采用的一种政府组织结构模式,相对于过去的政府组织结构模式而言,它具有较大的优势。

   1. 大部制和小部制的区别

   大部制是和小部制(全称是”小部门体制”或”小部门制度”)相对应的。近现代政府随着工业社会的到来而兴起,按照行业、产业的划分进行机构设置,有什么行业、产业,就设立一个部门管理。这样的政府谓之小部制政府。小部制的特征是”窄职能、多机构”,部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。而大部制不一样,大部制打破了专业、行业甚至是产业领域的局限,是跨专业、跨行业、跨领域的管理,其特点是大职能、宽领域、少机构。因此,大部制是一种政府实行政务综合管理的组织体制,政府部门的管理范围广,职能综合性强,部门之间扯皮少。

   大部制与小部制相比,优点自然较多。但应该看到,政府管理的发展有一个过程,小部制也是政府管理发展史上的必然选择,曾经发挥过不可替代的作用。在工业化初始阶段,小部制具有优势,每个部门分管相应的行业、产业,管理方便,能够直接到位;行业、产业发展过程中存在的问题也能迅速得到反映并快速地解决,由此推动行业、产业的进步。可见,小部制在工业化初始阶段是一种非常合理、适合现实需要的政府组织结构。新中国在成立时至1956年再到1966年,掀起了社会主义建设的高潮,当时集中力量发展工业,为此先后成立了地质部、冶金部、煤炭部、石油部等部门,同时,还成立了八个机械工业部,这是典型的小部制。然而,在当时特殊的历史阶段,对于社会主义工业建设起到了相当大的作用。

   但是,现在随着社会的发展,小部制越来越不适应社会的实际状况,缺陷愈加明显地表现出来。小部制的缺陷主要有两个:首先,权力配置不科学,过于集中,把决策权、执行权和监督权集于一身; 第二,职能交叉,权责脱节。在小部制时代每个部的职能都差不多,区别只在于所管行业、产业的不同,因此出现了大量的职能交叉。例如,我国管农业的现在至少还有三个部门:农业部管生长在地上的植物,如大米、小麦之类;林业局管森林、果树等;水利部则管水资源、水利设施、水域及其岸线的管理与保护等。这样一来,如果一个家庭农户既种粮食,又种果树,还在池塘里养一些鱼、种一些莲藕的话,就要和三个部门的管理人员打交道了。 这就是通常说的,三四个大盖帽的管着一个戴草帽的。

   2. 大部制改革和政府转型的关系

   大部制改革与政府的转型密切相关,大部制是政府发展的必然阶段。近代以来,政府经过了三个发展阶段。

   第一阶段是管制型政府,时间大约从1850年代至20世纪40年代。1854年,英国制定了公务员考试录用制度,是管制型政府的开端,无论是公务员录用还是行政管理部门为公众服务,都按法律和规章制度办事。管制型政府往往是”门难进、脸难看、话难听、事难办”,政府不讲成本效益,办事效率也不高。

   第二阶段是管理型政府,从1950年代到1990年代。这一时期西方国家发起新公共管理改革运动,政府也要按照市场规律,讲成本,强调管理的成效。管理型政府以市场化和企业化管理作为其核心理念,形成一个高效率、低成本、重绩效的行政管理机构。它”掌舵而不划桨”,注重市场导向和顾客导向,增加了和”顾客”之间的互动,开放了民众的参与渠道,可以说管理是卓有成效的,但它的服务确实还不到位。

   第三阶段是服务型政府,从上世纪末开始直至现今。新公共服务所倡导的是,服务型政府建设。服务型政府要维护公共利益,提出”公益至上”;尊重公民利益,提出了”公民至上”(people-first)的理念,这和我们提倡的”以人为本”(putting people first)一样;重新定位政府的角色,提出重在服务。由此可见,与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务所倡导的服务型政府,是建立在公共利益的观念之上的,建立在公共行政人员努力为公民服务之上的。政府提供的公共服务,大致可分成三大类:(1)政务性公共服务;(2)经济性公共服务;(3)社会性公共服务。其中社会性公共服务,包括教育、卫生、文化、福利、环境等等,占了公共服务的大部分内容。在当代,政府的角色是服务者,主要进行公共服务,建设服务型政府是大势所趋。

   3. 大部制改革的实质

   大部制改革是为了克服小部制的缺陷,在机构设置上加大横向覆盖的范围,尽量将类似的职能统一起来,同时将决策权、执行权、监督权相应地分开,以达到政府转变职能,理顺关系、优化结构、提高效率的目的。具体而言,大部制改革的实质有以下三个方面:

   一是进行跨专业、行业,跨产业,甚至是跨领域的管理机构整合,达到减少机构的目的,所谓大部制,可以说就是大量减部。国外进行了大部制改革的国家,其政府机构的组成部门均不多于20个。

   二是实行分权,把决策权、执行权、监督权分离,实行有效的权力制约。以美国为例,美国的国务院只掌握决策权,没有执行权和监督权,执行权属于71个独立的政府机构和公司,监督权则属于总统和总统办公室以及国会。而未完成大部制改革的国家,这三权则没有实现真正的分离。

   三是大部制改革的实质就是服务型政府建设。在当代建设服务型政府的大趋势下,必须实行大部制改革,没有大部制改革,就没有服务型政府建设。因为如果不进行大部制改革,政府根本无法有效克服管制型政府和管理型政府所存在的形式主义、官僚主义;不可能坚持民主监督、法律监督、舆论监督,健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。现在,我国已经清楚地认识到这一点,2013年《政府工作报告》对服务型政府提出了四条标准,这就是”建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。””职能科学、结构优化”这两条,是在实行大部制改革的要求下提出的。”职能科学”,就是转变政府职能,将政府职能科学地定位于行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,提供公共物品和公共服务,满足社会公共需求;”结构优化”,就是按照精简、统一、效能的原则,解决机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的问题,科学设置和规定政府机构及职责权限。”职能科学、结构优化”,只有通过大部制改革才能实现。至于后两条,”廉洁高效,人民满意”是对服务型政府自身的政治要求,但没有前两条的实现,也难以落实。

   三、国外大部制改革借鉴

   中国的大部制改革既然置身于世界潮流之中,就要面向世界,汲取有益经验。世界各国所进行的大部制改革,比较典型的有四种模式,这就是英国、、美国、澳大利亚和日本,值得我们思考和借鉴。

   1. 英国–切香肠式

   把英国的大部制改革谓之切香肠,只是一个比喻。英国政府在大部制改革前,是典型的小部制政府,机构部门相当多,二战结束后的初期1951年时,内阁部门共达27个。此后,开始进行机构调整,一直延续到2007年。这期间,英国的大部制改革像切香肠一样,一段一段地切,一个一个地减少。经过渐进性的大部制改革过程,英国政府部门现在已经减少至18个。这18个部门中,属于政务类的管理部门8个,经济类4个,社会类6个。

前已论及,进行大部制改革的关键是将政府的决策权、执行权和监督权分离。英国的分权模式是”政策局 + 执行局”。英国政府从20世纪80年代开始,在内阁各部中分别设核心政策局与执行局。决策部门负责决策,执行部门则只负责执行。执行局在部内相对独立,有独立的人事权、管理权和财政支配权,承担行政管理、提供服务、研究咨询、市场监管等执行职能。 (点击此处阅读下一页)

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2014年1月23日, 12:01 上午
分类: 公民博客