信力建 | 新政与新宪

作者：信力建 

习近平上任一年以来，因为家世资历的不同凡响，更因为在他执政之时，已经完全摆脱了“老一辈无产阶级革命家”的羁绊，加上其个人的硬汉作风。其执政风格与成效的确展现出一种前所未有的凌厉气势。比如，在呼声已久的“大部制改革”就是在其上任后，方得以雷厉风行地展开：2013年3月10日公布了国务院机构改革和职能转变方案，其要点是：首先，实行铁路政企分开，取消铁道部；其次组建国家卫生和计划生育委员会和组建国家食品药品监督管理总局；再次是组建国家新闻出版广播电影电视总局；最后是重新组建国家海洋局和能源局。通过这一轮大动作的改革，国务院组成部门将减少至25个，不少官员因此下岗，走向市场。又比如在去年11月12日闭幕的十八届三中全会提出的全面改革方案，其内容涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，并首次提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。其中关于坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度等等提法，都显示中国正经历毛泽东三十年（1954－1982）、邓小平三十年（1982－2012），而进入一个新的三十年。

那么，这个新三十年的逻辑起点该是什么呢？应该是新宪法。原因当然是宪法在国家政治生活中举足轻重的地位。所谓宪法是公民与国家的契约，它在国家的法律体系中拥有最高的地位，因此它是国家的根本法，拥有最高的法律效力。宪法规定的事项主要有国家政治架构，政府组成与职能，权力制衡模式和公民的权利等。宪法最为重要的意义在于它是一部权利宣言书。《美国宪法》是这一表述的最好的注解。

从历史上看，任何一个新时代的开启几乎都是以一部新宪法为其标志的。比如蒋介石在统治大陆时期的经典之作，就是在其威望最高的抗战之后，与1946年12月召开的“国民大会”会上通过的“中华民国宪法”（简称“46宪法”）。这部宪法在宪法总纲中规定：“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”。宪法还写入了“政治民主化、军队国家化、各党派平等合法和各级监察、考试委员必须超越党派” 等内容，在这部宪法文本上无论就其设计的国家权力的分立、平衡与制约，对政府权力的明确限制，以及对基本公民权利的保障，与其他民主国家并无实质差别。这是一部真正按宪政精神设计的宪法，政权的合法性必须建立在普遍的价值标准基础上，如果历史给以其时日，也许中国将开创另外一个局面。遗憾的是这次宪政过程最终还是归于失败，内战的硝烟吞没了国人的宪政憧憬，中国大陆人失去了一次实践宪政的最好机会。46的民国宪法文本在当时的意义在于至少表明了政府的一种姿态，也既对一种普遍的价值观的追求。她的诞生“标志着制宪国民大会和制宪的成功，标志着由孙中山先生所缔造的新中国 —— 中华民国，历经外患内忧和民主与专制的反复较量，终于由军政、训政而走向了实行宪政的历史进程，标志着中华民国之民主主义的国家制度，由此而被确认。”

毛泽东时代在法理上的真正开启也不是什么49年建国，而是 1954年9月20日的第一届全国人大一次会议通过、颁布了《中华人民共和国宪法》。这是中华人民共和国的第一部宪法，是在对建国前夕由全国政协制定的起临时宪法作用的《共同纲领》进行修改的基础上制定的。宪法以中国共产党提出的“党在过渡时期的总路线”作为国家的总任务，并把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针和重要政策予以宪法化、条文化，为毛泽东时代的合法性奠定了基础。此后，虽然在1975年1月17日与1978年3月5日又颁布了两部宪法，但因为这两部宪法都是在陈陈相因的统治风格上产生的，没什么影响，也很快沉没在历史烟云中，现在已经没有什么人再记得了。

真正有开创意义，并标志着一个新时代来临的是1982年12月4日第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布的第四部宪法（简称“82宪法”）。这部宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，总结了中国发展的经验，并吸收了国际经验，是一部有中国特色、并有一定国际视野的根本大法。它明确规定了中华人民共和国的政治制度、经济制度、公民的权利和义务、国家机构的设置和职责范围、今后国家的根本任务等。其根本特点是，规定了我国的根本制度和根本任务，确定了四项基本原则和改革开放的基本方针。这部宪法的制定，标志着邓小平时代的真正到来。

总结这些宪法的产生与特色，大概可以看出这样两个特色：首先是立宪、修宪频率过高。近百年来，我国的宪法、宪法修正案起码有25个，平均不足4年就有一部宪法或宪草或宪法修正案通过，这在世界上并不多见。如果去掉外敌入侵和内乱无法立宪的时期，则宪法变迁更为频繁。其次是有实效的宪法不多。20世纪上半叶，形式上生效的宪法最多3部（临时约法、1923年宪法、1946年宪法），三者加起来也不足5年时间。就实效而言，则除了宣示权力的内容以外，几乎全无，特别是关于约束权力、保障公民权利的内容。20世纪下半叶，情况有了某些改观，但是宪法实效仍然是大问题。1954年宪法几乎从通过之日就处于搁置状态，直到被1975年宪法取代，1975年宪法本身违背宪政精神和宪法基本原则，1978年宪法未有大的改观。即从现行宪法来说，其实效也很有限，许多违宪的规范和违宪行为得不到纠正就是证明。本世纪上半叶宪法的基本框架在1913年宪草已基本形成到1946年宪法，实质性内容并无多大改变。下半叶的4部正式宪法中，从54年宪法到82宪法实际上只是转了一个弯，大部分内容是向54年宪法的回归，其中部分内容甚至还未达到54年宪法水准例如关于公民权利的某些规定和司法独立的表述统观整个百年宪法变迁，其时除了立宪主体及权力结构的变更以外，宪法基本结构及其内容未见大改。上半叶修宪侧重于权力分配，下半叶修宪集中于意识形态宣示，结果都是相互否定的多，也有否定之否定者。

这些特色与不足，为习李新政推出一部新宪法提供了可能性与现实性。尤其是，现在实行的“82宪法”也有待完善，这个宪法出台是在上世纪80年代初思想空前解放的当口，是十一届三中全会路线的直接体现，亦映射出中国政治经济文化的进程，意味着从“革命宪法”向“改革宪法”转变。当年，邓小平对修宪的重要指导性意见有12个方面：全面修宪；要以五四宪法为基础；要把四项基本原则写入宪法；把公民的权利和义务放在国家机构之前；不搞两院制；还是要设国家主席；设立中央军事委员会；废除领导职务终身制；保留最高检察院；设立行政监察机关；还是民族区域自治制度好；为“一国两制”提供宪法依据。然而，82宪法中规定的23项公民基本权利尚未具体立法，如关于结社与游行的法律仍然是大大限制了公民的权利。

逻辑上，宪法是民主的前提，宪政是民主通过宪法而实现现代国家最理想形式，无民主即无宪政，宪政的本意在于主权在民。因此，中国亟须一部能真正保障共和国内所有成员利益的新宪法。比如前面提到了游行结社自由的权利。又比如，现在很多人都关心的公民私有财产权——私有财产权是公民的基本权利，它与生命权、自由权一起被并称为公民的三大基本权利。宪法作为保障公民基本权利的根本大法，理所当然地要对公民的私有财产权作出原则性的规定，然后再通过民事法律制度尤其是物权法等法律对这样的宪法原则予以具体化。只有在宪法中确立了对财产权的保障后，各个部门法才可能以宪法为依据制订具体的规则对其予以保护，否则，其规定就失去了合宪性依据。新宪法应当对各种性质的财产权“一体承认、平等保护”。在公民的财产与国家、集体发生争议以后，应当通过一套确认产权的规则，对公民的财产与国家、集体的财产，实行同等保护。物权法要对各类财产实行平等保护，即不仅要强调对公有财产的保护，而且也应当将对私有财产权的保护置于相当重要的位置；当然平等保护并不意味着完全不考虑多种所有制并存的事实，而在物权法中对国家、集体的所有权不作规定，否则也不利于发挥所有权制度对所有制的确认和调整作用。

我们有理由希望新一届中央领导能开创一个新时代，从而实现中华民族的伟大复兴。而这种希望的真正载体应该是一部新宪法的颁布——一部可以保护党内党外国有私营官员百姓，一句话，共和国所有成员利益的新宪法。