摘要:  地方“土地财政”的宪法基础,不仅在于“租税并存的财政分权体制”,更在于宪法文本所确立的“赶超型战略”。其不仅促进了社会经济高速增长等宪法上“国家目标规定”之实现,亦在实质上侵害到公民的“自由权”、“生存权”等基本权利,其间已经隐含了宪法规范的效力冲突。为此,我国需依循“人权保障”的宪法理念,在整个财税法制领域贯之以“量能课税(费)”、“生存照顾”等法治原则,建立规范化的财政转移支付制度,并推进法治化的财政支出制度改革,以消减地方“土地财政”的扩张冲动,遏制其负面效应之滋生。

   关键词:  土地财政;合宪性控制;基本权利

   自1978年以来,伴随着大量人口流动和产业结构调整,中国城市化率年均提高1.42个百分点,2007年城市化率已达44.9%,非农人口达59379万人,比1983年增加33013人。[1]中国城市化进程的迅速推进,不仅展示了中国改革开放以来社会经济发展的巨大成果,也折射出“中国发展模式”的诸多问题——地方政府所高度依赖的“土地财政”,它作为中国现当代城市化进程中重要的“内在驱动力”,不仅为实现中国宪法文本中“国家目标规定”之契机,亦为实施中国宪法上基本权利条款之障碍,其中已经蕴含了宪法规范之潜在、深层的效力冲突。笔者拟尝试以宪法学视角解读中国“土地财政”的制度根源、宪法效应,阐明其中宪法规范冲突适用的基本思路,求教于学界同仁。

   一、地方“土地财政”产生的宪法基础

   (一)地方“土地财政”产生的直接原因:“租税并存”的财政分权体制

   尽管我国自1958年以来曾经多次实施“权力下放”改革,但是从新中国成立以来所推行的财政体制来看,不论是严格意义上的“统收统支”还是“分类分成”,或者是“总额分成”及“财政包干”,我国财政制度均体现出“财政分工规则制定权层层集中”的实质性特点,政府间的财政权力与财产权利亦没有被明确界分。实际上,我国《宪法》第89条第4项已明确规定:国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。据此,国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》(下称《决定》),其中规定我国自1994年起开始实行“分税制”。而1995年《预算法实施条例》第1条亦要求,县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定,确定本级政府对下级政府的财政管理体制。为此,财政部1996年要求各地根据中央的分税制模式,制定省以下的分税制制度。[2]从现有的情形来看,省与市县之间的财政分权,各地之间并不完全统一。收入稳定而且数额较大的税种如增值税、营业税、企业所得税和个人所得税、城镇土地适用税一般由省与市县共享,而收入较少的税种如资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等一般专属市县政府,亦有部分省市规定主要行业或支柱产业的税收收入划归省级政府独有,如20个省将金融保险营业税全部作为省级固定收入。而县与乡镇的财政分权则主要有“分税制”、“收支包干制”与“统收统支制度”三种类型。[3]由此而言,因县乡等基层政府缺乏主体税种、缺乏稳定的收入来源,尤其是经济不发达地区,其财政收入主要依赖于上级政府的财政拨付。

   在目前宪法和基本法律均没有明确界分中央与地方政府事权的前提之下,尽管《决定》等相关文件也试图明确界分政府间的事权,但是此种行政性的分权框架无法永久性地约束中央政府等高层政府本身,它必然随着社会经济的发展而不断调整。而在每一次“权力下放”式的政府调整过程中,地方政府、尤其是县乡等基层政府往往被赋予更多的公共职能,却没有被赋予相应的税种充作财政收入;作为现有财政分权体制下只是政策制定与实施的“弱势一方”,其财政收入主要依靠国有土地出让金等国有资产收益,它们在法律性质上属于“租”而非“税”,其宪法和法律主要依据如下条款:《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《土地管理法》第55条也规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。”而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第9条则明确规定土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”“土地使用权的出让,由市、县人民政府负责,有计划、有步骤地进行。”实际上,地方人民政府所获取的新增建设用地之70%的土地有偿使用费能否真正“用于耕地开发”,《土地管理法》并没有设定这一条款的效力保障机制。在现行税权分配体制已呈现严重失衡的状态下,市、县人民政府既然负责土地使用权的出让并可以获取其收益,则其财政收入必然逐渐滋生对于土地收益的严重依赖性。此即地方“土地财政”的宪法和法律制度的根源之所在。据统计,2001—2003年全国土地出让金合计9100亿元,约占同期全国地方财政收入的35%;2004年全国土地出让金(仅限土地一级市场)达5894亿元,占同期地方财政收入的47%;2005年出让金所占比重略有下降,但是总额仍有5505亿元,2006年出让金总额达7676.89亿元。有些县市土地出让金占预算外收入的50%以上,有些地区甚至达到了80%以上。[4]这些数据充分说明了中国地方政府之于“土地财政”的高度依赖性。

   (二)地方“土地财政”产生的深层原因:“赶超型”的经济发展战略

   地方土地财政的制度根源是否为“分税制”?近年来,这一问题已经引起了社会各界的广泛争论,尤其是前总理朱镕基在清华大学百年校庆上对于“分税制推高房价论”所提出的尖锐批评更是引人瞩目:“我们制定了一个错误的政策,就是房地产的钱,都收给地方政府,而且不纳入预算,这不得了。这个钱就是搜刮民膏,所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”[5]这一观点引起不少官员及民众的共鸣。全国人大财经委副主任委员贺铿也认为:“所谓分税制导致地方财政不足并不能成立。土地财政与分税制没有因果关系,地方政府卖地是因为其他的原因。形成今天这个情况,应该说各个部门都有责任。从思想上来讲,大家都希望把事情办得好一点,但是财力是有限的。最开始有关观点就是经营城市,经营城市不就是把土地倒来倒去吗?这个理念的积极作用是促进了一部分城市发展得比较快,消极方面是引起了社会不公和房地产泡沫。我们的立法也跟不上去,土地收入这一大笔钱应该怎么管,有没有中央和地方的问题?有没有计入预算?土地收入在很长一段时间都是没有计入预算的,这是不对的。土地收入应该怎么使用,这一点立法也很滞后,现在也还没有什么法律依据。”[6]“从国际上的情况来看,美国是税收分权最为彻底的国家,州和郡(市、镇)地方税收只占本级财政支出的45%左右,其缺口靠联邦政府的转移支付以及地方政府的债券收入弥补。日本‘都道府县税’与‘市町村税’分别用于本级财政,但也仅占地方本级财政支出的30%左右。由此可见,与一些国家的情况相比,我国的县级政府税收占财政支出的比例并不太小,但应当看到的是,美、日等国的地方财政缺口是由规范的、法制化的转移支付来弥补的,而我国目前的转移支付远未规范化、法制化。”[7]如此看来,我国财政转移支付制度之规范化、法制化的障碍究竟何在?地方政府在获取了地税收入和巨额土地收益之后,为何还会背负日益严重的债务呢?笔者认为,地方巨额负债以及“土地财政”之滋生,全部归咎于“分税制”或许确有不妥,其实质性原因在于中国宪法文本所确立的国家目标规定,以及与之相关联的“赶超型战略”。所谓“赶超型”战略,从狭义上讲是指一种“不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略”,其政策工具有:“低利率政策”、“低汇率政策”、“低工资和能源、原材料低价政策”及“低农产品和其他生活必需品及服务价格政策”。[8]此外,农业税、工农产品价格剪刀差,以及社会保障等公共消费性的低投入、生产建设性的高投入等财政收支结构,甚至中央政府以促进地方经济增长为目的的“专项转移支付”,均属于宪法上“赶超型战略”的政策工具或制度载体。[9]进而言之,我国实行改革开放以后,受GDP增长速度的政绩考核标准等因素的影响,地方政府并未按照发展市场经济的要求主动转换政府职能,而是承袭了过去计划经济时期的传统,刻意追求地区经济增长速度,深度涉足企业投资经营领域,这也属于新型“赶超型战略”之一种。譬如,在中部地区乡镇政府债务的各种原因中,兴办乡镇企业被置于首位。[10]这说明,以GDP增长速度作为考察地方政府官员政绩的重要指标,以及现有地方财政投融资体制对于地方政府的“软约束”等体制性因素,将诱使地方政府脱离其财政承受能力恣意追求经济高速增长,进而迫使它们积极寻求税收之外的财政来源。

   正是基于前述诸种原因,“经营城市”一度为各地方城市政府所推崇——“所谓城市经营,是指按照市场经济的规律,综合运用土地资源、地域空间及其他经济要素,从总体上整合城市资源的配置,使经济效益最大化。具体来说就是各级政府把城市中的各种经济要素、土地资源、人力作用资本(道路、桥梁)和相关延伸资产(路桥的冠名权)等,运用市场经济的手段进行经营,将获取的收益用于城市建设,以弥补财政资金的不足”。[11]无可否认,近年来中国地方政府利用债券融资、股权融资、项目融资和资源融资等手段,确实促进了城市基础设施建设的快速发展,但是,所谓“市场经济的规律”要真正发挥作用,其前提是市场竞争的真实存在,使得产品的价值能够通过价格机制得以体现,由此而对市场参与者构成预算硬性约束。而实际上,地方政府不仅可以凭借其行政权力控制城乡土地的买方市场,更可利用其行政权和城市国有土地的使用权垄断或者操纵房地产卖方市场。于是,在所谓的“城市经营”中,“市场规律”被严重扭曲,资源难以真正得到高效配置,地方政府从土地出让金中所获取的高额收入与房地产一家行业的暴利不仅侵害到亿万人民的生存权(如住房权),还可能导致经济资源的严重浪费。另一方面,在现行财政分权体制和预算管理体制下,地方政府既然缺乏充裕的税收来源,其预算外收入、制度外收入又不能得到有效约束,则所谓“土地出让金”不可避免地成为某些地方政府极其依赖的财政收入。

   二、地方“土地财政”导致的宪法效应

   (一)社会经济的高速增长:“土地财政”之于宪法上国家目标规定的积极意义

我国《宪法》在“序言”中明确规定:“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设……”依据这一段宪法规定,中国的“国家目标”由1978年宪法的“社会主义强国”调整为“富强、民主、文明的社会主义国家”,而“国家根本任务”则由前几部宪法所规定的“工业化”修改为“社会主义现代化”。由此而言,以经济快速发展为形式的“社会主义现代化”,实乃中国宪法文本所设定的“国家发展目标”,(点击此处阅读下一页)

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