爱思想 | 易宪容:中国金融改革的蓝图与路径

  
内容提要:党的十八届三中全会所定下的金融体制改革的蓝图与路径,既反映了现实经济的要求,也表明了政府对于金融体制全面实现市场化转型的决心。这次改革将对金融市场的规则、运作机制、行为方式、组织结构及监管方式等各方面产生重大影响,特别会深刻影响整个金融市场的利益格局。同时,中国金融改革蓝图透露出将加快利率市场化、汇率形成机制市场化、金融业对外开放、资本市场发展等方面的信息。近期内,在利率、汇率、资本项目可兑换、金融市场准入及退出、股市等方面都会有大动作。作为一场重大的制度改革,能否突破既得利益集团的阻碍,能否让新制度安排在实践中不断完善,是这场金融改革能否顺利进行的关键。金融改革是当前整个深化体制改革的重要突破口,它将牵一发而动全身,因此,必须对金融改革的重大问题和关键任务进行系统梳理与理论分析。

   关键词:金融改革 利率市场化 汇率形成机制 金融服务 股市改革

   导言

   党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 涵盖了16 个领域、60条具体任务、三百多条改革项目,是未来中国社会经济发展的纲领性文件。《决定》以当前及未来十年中国全面体制改革亟待解决的重大问题为主线,从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防及军队等方面具体部署了全面深化改革的重要任务和举措。

   从《决定》的内容来看,改革范围、层面、力度等都是前所未有的。其目标就是通过重大的体制改革让中国经济全面地向“市场化”转型,并建立起有中国特色的现代化的国家治理体系。就如十一届三中全会确立改革开放、十四届三中全会确立社会主义市场经济体制一样,十八届三中全会将确立中国成熟的市场体系的基本框架,而这个框架将影响中国未来十年的经济发展。

   《决定》指出,深化改革的重点是经济体制改革,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用。该原则不仅是未来中国改革开放的核心问题,也是《决定》最有新意的地方。中国的金融体制改革就是建立在这个原则基础上。

   可以说,改革开放35年来,中国金融体制改革从来就没有停止过,金融市场化也取得了很大成就,但是金融体制落后仍然是当前中国金融市场发展的最大障碍。比如,信贷市场的价格管制与数量管制、市场进入与退出的障碍、证券市场的管制、金融业所有制歧视、资金跨境双向流动严格限制等,都表明中国金融体系的市场化程度很低。也就是说,现有中国金融体系,由于政府对市场绝对主导,必然会导致对市场过多干预,从而既无法形成有效的市场价格机制,也无法对金融市场资源进行有效配置,更无法化解金融市场可能面临的巨大的系统性风险。借《决定》深化体制改革之东风,深化中国金融体制改革同样是第一要务。对于金融体制改革,尽管《决定》没有给市场多少惊喜,但是周小川的解读报告《全面深化金融业改革开放加快完善金融市场体系》(以下简称《报告》) 和2013 年11 月30 日中国证监会公布的《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》( 以下简称《意见》),所展现的深化金融体制改革的内容都远超出市场之预期。

   但是中国金融体制改革的理论基础是什么?其实质是什么? 良好的市场制度规则从何而来?有效的市场运作机制及价格如何形成? 这些改革对国内外市场会产生多大的影响?这些问题都需要我们从学理上进行梳理与研究,以便澄清和回答当前中国金融改革可能要面临的各种重大理论问题,并对实践中遇到的问题给出新解释,从而为中国金融体制改革的顺利进行提供理论上的基础及逻辑上的论证。

   十八届三中全会精神对金融体制改革具有重要的理论意义

   有分析认为,《决定》既没有把金融业放在突出地位,也没有给市场带来多大惊喜。因为,在《决定》中,不仅金融市场改革放在二级标题以下,而且其篇幅不及财政体制改革的三分之一,足以令人惊喜的重大改革项目更少。不过,近十几年来中国金融体制改革从来就没有停止过,并一直是整个中国经济体制改革的重心,而且在周小川的解读报告中同样绘制了未来中国金融体制改革的新蓝图。在这个《报告》中,尽管没有更多的新的金融改革项目,但是从外汇、利率、资本项目可兑换、人民币国际化、资本市场改革及商业银行改革等方面构思出一个未来中国金融体制改革的新蓝图。而中国证监会出台的关于新股发行的《意见》则给了市场一个巨大的震撼。

   从《报告》及《意见》的内容来看,未来中国金融体制改革的核心是如何从遗留下来的计划体制向成熟的市场体制转型,而这也是《决定》深化体制改革的核心所在。因为,无论是从现代文明史还是中国改革开放的经验来看,金融是现代经济发展与繁荣三大动力之一(还有工业革命及科技创新) ,这已是现代社会的基本共识。可以说,近十多年来,中国的经济发展完全是建立在金融产品( 如住房按揭贷款及住房预售制)创新的基础上的,如果没有这些金融产品创新,也就没有今天中国经济的繁荣。但即使是这样,到目前为止的中国金融市场仍然是计划经济的最后一个堡垒,它积聚了许多亟须改革的重大问题,如果不对它进行重大体制改革,国内金融市场要健康发展并提升为实体经济服务的能力是不可能的。

   当前中国金融体制有两大基本特征: 一是以银行业为主导,银行业的资产和市场融资占整个金融体系的比重都在80%以上。而以银行为主导的金融体系中,国有银行又占绝对优势。二是政府仍然对金融业实行严格的价格管制与规模管制。在这种情况下,计划经济观念对市场的影响仍然十分严重,无法对金融资源进行有效配置。正如《决定》所指出,深化改革的重点是经济体制改革,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府作用。那么,经济体制改革为何是当前深化改革的重点,而经济体制改革的核心问题为何是使市场在资源配置中起到决定性的作用,又如何来处理好政府与市场的关系呢?

   因为,尽管中国经济由计划经济向市场经济转轨进行了三十多年,市场经济观念已十分深入与广泛,但计划经济观念的影响仍然存在,国内的不少经济领域仍然存在着计划经济的最后堡垒。由于受计划经济观念的影响,不仅无法让市场在资源配置过程中起到决定性的作用,也无法清楚界定基本职能让政府在经济运行中起到重要的作用,有效的市场运作机制更是无法形成。在这种情况下,更是无法把全体国民的积极性及潜能真正调动起来和发挥出来,也无法更快更好地推动中国社会经济发展与繁荣。

   那么,在经济体制改革过程中,为何要强调市场机制在资源配置过程中起到决定性作用?可以说,尽管市场体制存在这样或那样的问题,但是比起其他经济体制来说,人类社会到目前为止它仍然不失为一种能较好保证资源有效配置的机制,它仍然是经济发展与繁荣、让人民过上好生活的最好的制度安排。市场经济的核心是通过有效价格机制进行分散化决策,即在一个有效的市场中,经济当事人能够根据市场价格机制所显现出来的信息,把其掌握的要素资源最有效地利用。

   但是,市场经济有效性需要一系列良好制度来保证,没有这些基础性制度,要保证市场有效运行也是不可能的。而这些基础性制度的确立与现代政府职能有关,比如,清楚界定产权、保证合约有效履行、建立起公平公正的交易秩序、保证弱势民众的利益不受到侵害等。经济体制的改革既是界定现代政府职能的过程也是建立这些基础性制度的过程。因此,《决定》明确指出,现代产权制度是所有制的核心。而产权必须归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅,并且任何财产权利都要受法律保护,是神圣不可侵犯的。可以说,这是新中国成立以来对产权最为清晰明确的界定。这种界定既要求所有权明确清楚,而且要求产权的各种权能按照法律规定来行使,以此来保证当事人能够对各项权能进行有效的成本与收益分析,并形成有效的激励与约束机制。

   同时,要使市场在资源配置中起决定性作用,还得建立起统一开放、竞争有序的市场体系和公平公正的市场规则。在这个体系下,市场主体在公平公正的交易平台上,可以自主经营、决策、投资、消费等,形成有效的市场价格机制,政府不直接进入市场。政府职能只是保证市场交易规则及交易平台的公平性,保证市场信息的公开透明,保证市场交易合约有效履行,保证市场弱势者的利益不受到侵害,由此对市场进行必要的监管。

   而市场基础性制度的确立、有效市场规则建设都需要政府职能的重新界定,需要重新确立政府与市场的关系。因此,《决定》对加快转变政府职能提出了全面的要求。正如《决定》所指出的,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求,必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。在这里,《决定》强调了政府职能的转变,就是要重新界定政府职能。这既包括了政府进一步简政放权、深化行政审批制度改革及最大限度减少中央政府对微观事务的管理等政府不为的方面,也包括了政府性质、治理理念、行政管理体制及方式的全面转型等政府可为的方面,目的就是让政府真正成为一个服务于市场的政府。可以说,只有把政府与市场的这种关系界定清楚了,让市场在资源配置中起到决定性作用,政府职能才能真正发挥出来而不是错位。

   可以说,《决定》的核心内容就是通过深化体制改革让中国经济全面转型为成熟的市场经济。在《决定》中,不仅多次强调市场对资源配置所要起到的决定性作用,而且强调深化体制改革的各种措施与方式都得通过市场的经济杠杆来进行,坚决减少早几年盛行的政府对市场干预过多的现象,特别强调建立保证市场有效运行的基础制度。正因为《决定》要求体制改革全面市场化,要求市场对资源配置起决定性作用,对计划性的中国金融市场来说,它将产生颠覆性的影响。比如说,随着金融市场对内对外全面开放、股市发行的注册制、宏观管理的负面清单等改革举措的全面推行,无论是国内金融市场规则和金融市场行为,还是金融组织机构及市场竞争方式,都会发生根本性变化,而这种变化对国内外市场的影响也将是颠覆性的。

   金融如何服务于实体经济

   当前中国金融改革的实质就是如何使金融更好地服务于实体经济。对此,过去是一种常识,但现在则成问题了,特别是在20 世纪90年代之后,由于大量金融衍生产品出现,这个问题越来越严重,金融本质也开始异化。近几十年来世界金融危机一浪高过一浪,2008年美国金融危机爆发,都与金融本质的异化有关。近年来,国内外政府与学界对此问题也开始警觉。《决定》对这个问题也给出了清楚的答案。比如,《决定》多次强调要建立起有效防范金融风险的预警机制,对防范地区性风险及系统性风险的问题密切关注。更为重要的是,周小川的《报告》对此问题直接给出了答案。他强调,做好金融工作关键就是牢牢地把握金融服务于实体经济的本质要求,而深化金融体制改革就得不断提升金融业服务于实体经济的能力。更为具体地说,在鼓励合理金融创新的同时,坚持金融要为实体经济服务的原则,严格限制与实体经济严重脱节的复杂金融产品。

也就是说,金融如何为实体经济服务,是当前中国金融改革的核心所在,也是未来中国金融业及全球金融业发展的方向与基本原则。当前国内外金融市场诸多问题的根源就是金融本质的异化,就是金融不能有效服务实体经济,而是通过过度的信用扩张,让资金在金融市场体系内循环,从而把金融当成牟取暴利的工具。当前国内金融市场影子银行、地方政府融资平台等风险都与这种信用过度扩张的方式有关。因此,让金融扩张处在合理的范围内也是当前金融改革的重心。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《江海学刊》2014年1期

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2014年3月2日, 6:02 下午
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