爱思想 | 汪玉凯:中央网络安全与信息化领导小组的由来及其影响

   2014年2月27日,中央网络安全与信息化领导小组正式成立,由习近平任组长、李克强、刘云山任副组长。这被海外广泛报道为党的十八届三中全会以后,由总书记直接担任组长、由总理担任第一幅组长的第三个跨党政军的重要机构。会上习近平做了重要讲话,并审议通过了《中央网络安全和信息化领导小组工作规则》、《中央网络安全和信息化领导小组办公室工作细则》、《中央网络安全和信息化领导小组2014年重点工作》。

   令人感到疑惑的是,海外一些媒体在报道过程中,似乎有明显误读的地方,甚至认为中共要进一步收紧网络、遏制言论自由等。那么中央为什么要成立这样一个高规格的领导小组,这个小组的历史渊源以及与以前的国家信息化领导小组是什么关系,本文将从改革开放以来国家对信息化领导方式的演变等出发,理清脉络,试图做一些分析。

   一、我国信息化领导小组的发展和演变

   改革开放以来,伴随信息技术的快速发展和信息技术革命的兴起,引起了国家领导层的高度关注,并及时采取一系列重大举措,紧紧抓住这个历史机遇。其中,有效加强国家层面对信息化的强有力领导,就是诸多重大举措中最重要的环节。

   上世纪80年代初,在邓小平、宋平等中央领导的关心和指导下,我国信息化管理体制机制开始建立。1982年10月4日,国务院成立了计算机与大规模集成电路领导小组,确定了我国发展大中型计算机、小型机系列机的选型依据。

   1984年,为了加强对电子和信息事业的集中统一领导,国务院决定将国务院计算机与大规模集成电路领导小组改为国务院电子振兴领导小组。该小组在“七五”期间,重点抓了十二项应用系统工程,支持应用电子信息技术改造传统产业。

   1986年2月,为了统一领导国家经济信息系统建设,加强经济信息管理,在组建国家经济信息中心的同时,成立了 “国家经济信息管理领导小组”,时任国家计委主任的宋平任组长。

   1993年12月10日,国务院批准成立国家经济信息化联席会议,统一领导和组织协调政府经济领域信息化建设工作。时任国务院副总理邹家华担任联席会议主席。

   1996年4月,中央决定在原国家经济信息化联席会议基础上,成立“国务院信息化工作领导小组”,统领全国信息化工作,时任国务院副总理邹家华同志任组长。

   1999年12月,国务院决定成立“国家信息化工作领导小组”。时任国务院副总理吴邦国任领导小组组长。

   领导小组不单设办事机构, 具体工作由信息产业部承担。

   2001年8月,中央决定重新组建“国家信息化领导小组”,时任国务院总理朱镕基同志担任领导小组组长。与1999年成立的国家信息化工作领导小组相比,新组建的领导小组规格更高,组长由国务院总理担任,副组长包括2位政治局常委和2位政治局委员。 伴随着国家信息化领导小组的成立,国务院信息化办公室也相继宣告成立,

   2001年8月党中央、国务院批准成立国家信息化专家咨询委员会,负责就我国信息化发展中的重大问题向国家信息化领导小组提出建议。至此,国家信息化领导小组——国务院信息化工作办公室——国家信息化专家咨询委员会“一体、两个支撑机构的格局已经形成。

   2003年国务院换届后,成立了新一届国家信息化领导小组,中央政治局常委、国务院总理温家宝担任组长。为了应对日益严峻的网络与信息安全形势,同年在国家信息化领导小组之下成立了国家网络与信息安全协调小组,组长由中央政治局常委、国务院副总理担任。

   2008年7月,根据国务院大部制改革的总体部署,国务院信息化工作办公室的工作职责划归新组建的工业和信息化部,具体工作由信息化推进司负责。

   二、国家信息化专家咨询委员会对信息化管理体制机制的研究和政策建议

   2008年国务院机构改革后,国家信息化管理体制发生了比较大的变化,主要是将原国务院信息化工作办公室的职能归并到新组建的工业与信息化部,信息化管理体制机制方面出现了一些新的情况。为了探索新的历史条件下国家信息化管理体制机制问题,作为国家信息化领导小组的参谋咨询机构——国家信息化专家咨询委员会先后两次立项进行有关国家信息化管理体制机制方面的研究。

   第一次是2009年,设立了《大部委制实施后国家信息化推进体制机制研究》,课题负责人是国家信息化专家咨询委员会的汪玉凯委员和高新民委员。第二次是2011年,设立了《国家信息化管理体制机制研究》,课题负责人是汪玉凯委员,并有多位国家信息化专家委的领导、专家参与其中。 课题完成后,课题组于2012年在北京组织课题成果汇报会和结项会,在此基础上形成了给国家的政策建议稿。2012年7月,国家信息化专家咨询委员会的主任暑期工作会议在贵州安顺举行,会议期间对该建议稿进行了深入研究讨论。在此基础上,形成了课题组上报国家信息化专家委员会的最终结项政策建议稿。

   国家信息化专家咨询委员会收到此稿后,在国家信息化专家咨询委员会主任奚国华的主持下,又多次组织相关人员进行研究斟酌,最后由周宏仁副主任等亲自执笔最终完成了向中央报送的政策建议稿。以下有关智库提出的政策,是由汪玉凯委员主持、执笔的《国家信息化管理体制机制研究》课题组给国家信息化专家咨询委员会作为课题结项的政策建议稿。该稿上报国家信息化专家咨询委员会的时间是2012年11月20日。

   建议稿共包括三部分。第一部分集中分析和论述了完善信息化管理体制的重要性和迫切性。建议稿认为人类已经进入信息时代,信息化是当今时代最显著的特征。信息化在发达国家引领再工业化和深化全球化,在发展中国家带动城镇化、市场化和农业现代化。党的十八大报告明确提出,要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”,“推动信息化和工业化深度融合”,到2020年全面建成小康社会的时候,“工业化基本实现,信息化水平大幅提高”。十八大对信息化的精准定位和把握,为我国的信息化健康发展指明了方向。

   从全球看,信息化对经济、政治、社会等各领域的渗透、融合趋势越来越明显,成为推动经济社会转型、实现可持续发展、提升一个国家综合竞争力的强大动力。在政治领域,信息化改变传统的政治生态,促进民主法制的发展;在经济领域,信息化促进传统产业转型,催生全新的经济型态;在社会领域,信息化促进社会结构的变革,改变社会成员的生存方式和生活方式;在文化领域,信息化使文化的内容形式和传播方式发生了巨大变化,极大地促进了文化事业的发展;在军事领域,信息化背景下军事斗争能力,成为国家国防力量的关键要素 ;在科技领域,现代信息技术水平,成为衡量一个国家整体科学技术进步的重要标志。可以说,谁掌握了先进的信息技术,谁就抢占了世界科技的先机。

   信息化需要管理。这种管理不是对信息化的单个要素进行碎片式的管理,而是要重注管理好各个要素之间的关系。信息化本身是一个有机的整体,互联网是信息化的重要基础设施,只有把互联网的管理放在信息化的大视野中看待,才能找到更加合适的管理手段和方式。

   第二部分,对我国信息化面临的重大机遇和挑战进行分析。

   建议稿指出,加快信息化发展,已经成为世界各国的共同选择。西方发达国家早前纷纷制定了国家层面的信息化战略规划,建立了由国家元首或政府首脑亲自挂帅的国家信息化推进委员会或相关机构,目前多数都形成了信息化管理的常态机制,建立了决策、协调、管理和执行“四位一体”的管理体系,迅速占据了信息化发展的制高点,形成了新的国家比较优势。特别是2008年金融危机之后,主要发达国家都抢先布局,把发展信息化作为重振经济的重要战略举措,力求推动信息化向高端发展,进一步提升了与发展中国家的比较优势。

   面对全球信息化发展的新形势,我国信息化发展既面临重大机遇,又面临严峻挑战。新世纪以来,在党中央和国务院的正确领导下,我国信息化发展迅猛,取得了明显成效,对我国经济社会发展和竞争力提升产生了重要促进作用。但也要看到,与欧美发达国家相比,我国信息化差距仍然较大,特别在宽带建设和新技术应用创新方面明显落后。根据国际电信联盟发布的“信息通讯技术发展指数(IDI)”中,我国 2008年的信息化水平在国际排名中位于第79位,相比2007年下降了6位。2008年以后下降的趋势还在持续。在联合国经济与社会事务部发布的“电子政务发展指数(EGDI)”排名中,我国最好的成绩是2005年,达到第57名,到2008年下降到65名,2012年再下降到78名。

   我国信息化在世界排名下降的原因之一,就是信息化管理比较混乱,国家对信息化的领导力十分薄弱,巨额的信息化资金投入缺乏有效的管理。如果不能从根本上改变目前的状况,我国信息化不进则退的问题还将继续。一些信息化发展先进国家的成功经验有两点值得我们关注:一是确立了信息化发展的国家战略,二是建立了适应发展又相对稳定的信息化管理体制,强化信息化的领导力。从我国的实际状况看,当前我国信息化管理体制机制中主要存在四个突出问题:

   一是管理机构缺乏权威,难以统揽全局。国家层面缺乏具有权威性、强有力的管理机构,是当前信息化管理体制存在的根本问题。目前我国信息化管理体制是由工信部进行统筹规划,其它各相关部门相互配合衔接。但是,工信部作为国务院的行业主管部门,在统筹管理信息化、特别是电子政务方面缺乏足够的权威,难以统筹经济社会、国计民生各领域的政务发展需求,难以统揽党委、人大、政府、政协、高检、高法等单位和部门的电子政务建设工作,难以与发改、科技、公安、财政、保密、密码等相关职能部门就具体政策的制定进行协调,更难以统筹地方信息化发展。可以说,我国信息化发展实际上已经形成了顶层管理职能缺位的局面,信息化发展中一些全局性、战略性问题始终无法取得突破。

   与中央层面相比,地方层面的管理问题也很突出。一般省级信息化也有十多个不同类型的部门在分头管理,甚至分布在党委、人大等部门,出现了上情难以下达,横向难以有效协调的局面,地方反映强烈。

   二是协调机制不力,统筹推进困难。由于信息化涉及全局,渗透、融合到各个领域,因此,加强协调就显得尤为重要。目前,我国信息化工作中跨部门、跨地区以及中央和地方间的协调,主要依靠国家信息化领导小组开会以及相关单位间采取“就事论事”的办法进行。这种协调方式会造成两大问题:一是国家信息化领导小组集中开会次数有限(除信息安全小组外),只能就重大问题进行商议决策,闭会期间没有明确的协调制度,特别是自2008年至今国家信息化领导小组一直没有开过会,信息化建设中需要高层协调解决的重大问题无法有效推进;二是重大事项部门间缺乏政策配合流程,特别是在投资审批方面缺乏规范的管理机制,依靠各相关职能部门间主办机构和公务人员一事一议的协调模式,协调成本高,随意性强,不能从根本上解决信息化建设的协同推进问题。

三是部门各自为政,重复建设严重。在信息化各领域中,电子政务管理面临的问题尤为严重。我国电子政务管理涉及的部门多、政府直接投入大,客观上对电子政务相对集中管理提出了更高的要求。但是,由于我国电子政务建设的规划、预算、审批、评估等各个环节分别由不同部门管理,特别是项目建设存在多头立项、多头审批的问题,尚未形成一个完整的机制,没有一个牵头部门对电子政务建设进行全方位的统筹,这就很容易造成重复投入、浪费投入。(点击此处阅读下一页)

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2014年3月4日, 12:47 上午
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