爱思想 | 刘松山：当代中国处理立法与改革关系的策略

　　
摘要:  当代中国立法与改革的关系，是对立统一的矛盾关系。30多年来，为妥善处理这一关系，我们在不同的历史时期和背景下，采取了不同的策略。立法推动改革前进的策略曾在政治体制改革中取得巨大成功，但在经济体制改革中遇到阻滞和曲折；立法适应和服从改革需要策略的运用，积累、形成了经验主义和工具主义的立法思想；立法妥善处理改革、发展、稳定关系的策略，经过了不断发展变化的过程，取得了成功，但也存在值得注意的问题。现在，改革又走到了历史的十字路口，认真总结历史的经验教训，采取什么样的策略妥善处理立法与改革的关系，已是摆在我们面前的严峻任务。

　　 关键词:  立法；改革；辨证关系；发展；稳定

　　 当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。自1978年党的十一届三中全会确立“改革”这个基本方针后，中国就进入了一个全面改革的时期，而立法是与改革同时起步、同步或者交错前行的，立法所规范的社会关系，实际都是改革背景下的社会关系，立法的任务常常是改革的任务，立法的难点常常是改革的难点，立法的前行与阻滞常常受限于改革的前行与阻滞，那么，在这样的背景下，如何妥善处理立法与改革的关系呢？30多年来，我们进行了不懈的探索，经历了几种不同思路的冲突、选择与发展，积累了很多成功的经验，也面临不少值得思考的严峻问题。现在，中国特色的社会主义法律体系已经形成，但是，要进一步健全完善这个法律体系，依然任重道远。而改革又进入了深水区和攻坚阶段，政治、经济、文化和社会治理的方方面面，都面临着尖锐复杂的矛盾和考验。在这样的时代背景下，立法又应当如何作为？中国共产党的十八大报告提出，要用法治思维和法治方式深化改革，这就为进一步探索立法与改革的关系，拓展了宽广的空间。回顾和总结当代中国立法与改革关系的策略选择，总结历史的经验教训，审慎又果断地采取适当的策略，处理立法与改革的关系，对于进一步推进改革，实现依法治国，具有十分重大的理论与现实意义。

　　 一、立法与改革的辩证关系

　　 在法理学研究中，有一个经久不衰又充满争议的话题，就是法律与社会变迁的关系，这一关系在当代中国的突出表现，就是立法与改革的关系。对普遍意义上的法律与社会变迁关系，从萨维尼、边沁、穆尔、伯尔曼、哈耶克、庞德等西方学者，到中国的学者，都见仁见智，阐述了不同的立场见解。但在中国，立法与改革是最近30多年来才提出的新课题，对两者的关系做全面和科学的总结尚需更长时间的实践和经验来支撑，从现有的理论特别是政治法律实务界的认识来看，我们对这一问题的揭示基本反映了唯物辩证法中的矛盾论，即：立法与改革关系实际就是矛盾论中的对立统一的辩证关系。

　　 首先，立法与改革天然具有内在的冲突。立法是要把稳定的、成熟的社会关系上升为法，其实质“是将在国家生活和社会生活中占据主导地位的社会主体的意志，上升为国家意志。”[1]用通俗的话说，立法的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“定”下来。而改革有“改去”、“革除”之意，常指改革旧制度、旧事物。[2]按照中共十一届三中全会公报和十三大报告的说法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。[3]据此，改革的特点是“变”，是要将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。这样，对于同一种社会关系，在同一时期内，如果按照立法的要求，是要将它“定”下来，但如果按照改革的要求，却要将它“变”过去，这就使得，立法与改革成为一对不可调和的互相冲突的矛盾，这一情况也进一步决定了，无论是改革背景下的立法，还是立法背景下的改革，自身都蕴藏着不安定、不成熟的因素。对立法与改革关系的这一特点，杨景宇2003年在全国人大常委会上作法制讲座时从两个方面做了说明。他说，一方面，“法律、法规的特点是‘定”’，“一旦规定下来，全社会就要一体遵守。”[4]而另一方面，“改革的特点是‘变’，是突破原有的体制和规则。”[5]基于两者的这一矛盾，杨景宇进一步总结说：“用特点是‘定’的法律、法规去适应特点是‘变’的改革要求，难度是很大的。”[6]杨景宇的这个说法直白地揭示了改革时代立法所面临的困境。

　　 其次，立法与改革相辅相成、互为条件。一方面，立法是改革的重要条件。没有立法，改革就可能缺乏制度保障和应有的动力，改革的经验、成果就难以得到巩固和确认，改革的实践就可能陷于无所适从甚至胡作非为的境地，正是基于这些原因，十三大报告才提出，要一手抓改革，一手抓法制，“应兴应革的事情，要尽可能用法律或者制度的形式加以明确”，立法“必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固”。[7]另一方面，改革对于立法而言也十分重要。没有改革，那些阻碍生产力发展的社会关系就失去了立法的必要性和进步意义，立法也会缺乏所必须的经验、基础以及可以预见的方向。几十年的实践证明，因为有了改革，我国的法律体系才能够与时俱进，“不断适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，具有鲜明的时代特征。”[8]立法与改革的这种互为依赖、互为条件、互相促进的矛盾统一性，用学者尹伊君的话来概括是很贴切的，即法律“既是社会变迁的原因，也是社会变迁的结果”，“每一次重大的社会变迁总是始于法律终于法律”。[9]

　　 第三，立法与改革之间存在一种平衡。立法与改革的关系，既存在如前所述的冲突，但又存在一种重要的平衡。这样，妥善处理立法与改革之间的冲突，就需要掌握两者之间的平衡点。什么样的“点”才能保证立法与改革之间的平衡呢？彭真曾经说，“法是在矛盾的焦点上划杠杠”。[10]在改革时期，面对错综复杂的利益矛盾，“有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则。[11]彭真这里所说的“划杠杠”、“划一个合理解决的界限”，就是立法与改革之间的一个平衡点。

　　 当然，“划好这个界限不是一件容易的事”。[12]如何划好这个界限呢？针对不同时期的改革以及改革的不同方面，可能会有不同的视角和策略，彭真曾提出了两条很有指导意义的原则：一条是，需要采取民主的、多谋善断的办法：“就是要听取各方面的意见，反复考虑，集中正确的意见，估计到实施中可能出现的问题”。[13]第二条，也是最重要的，就是，确立这个平衡点不得同宪法和人民利益相抵触。谈到在矛盾的焦点上划一个合理界限时，彭真说：“根据什么标准来划？对单位、个人在社会生活中发生的矛盾，都要在与宪法、与各族人民利益不抵触的前提下解决。”[14]按照彭真所提的这两条原则，要保持立法与改革之间的平衡，就要在遵守宪法和维护人民利益的前提下，以民主的方式听取各方面的意见。

　　 立法与改革的上述辩证关系，作为一种哲学意义上的认识，笼统地抽象地说起来容易，但要在实践中具体运用，却是相当不易的。30多年来，中国政治法律实务界所采取的处理立法与改革关系的策略，大体是以对上述两者辩证关系的认识为基础的，但具体的做法与是非得失，还须由实践和历史的检验来回答。

　　 二、用立法推动改革前进

　　 用立法推动改革的前进，是当代中国处理立法与改革关系的一项重要策略，但我们对这一策略的认识和运用，经过了一个不断发展的曲折历程。

　　 （一）改革开放之初，立法推动政治体制改革取得成功，推动经济体制改革初试不顺

　　 1979年底，中国的改革开放开始起步，大规模的立法活动也由此开始。那时候，三中全会公报等中央文件和胡耀邦、邓小平、叶剑英等领导人的讲话，对立法与改革的关系尚没有进行直接的、正面的、普遍意义的上升到认识论高度的阐述，但在实际工作中，我们一开始就形成了处理立法与改革关系的基本策略：果断地以立法方式推动改革的前进。最典型的是立法对政治体制改革的推动。1979年通过的7个重要法律中，有6个都是旨在推进政治体制改革的。[15]为什么要用立法推动政治体制改革？彭真在关于7个法律草案的说明中是这样回答的：“没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。”[16]7个重要法律通过后，中央很快考虑通过修改宪法的方式更加有力地推进政治体制改革。1980年9月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上提出：“国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求”，“国家领导体制”“正在进行和将要进行的重大改革”，“都没有也不可能在现行宪法中得到反映”，因此，“立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的。”[17]在这一策略的指导下，1982年宪法则以果断、前瞻的姿态，做出了一系列推动政治体制改革的重大规定。除了宪法之外，那一时期，全国人大及其常委会还通过了一些旨在推进政治体制改革的法律和决定。令人欣慰的是，上世纪70年代末、80年代初的一段时间，立法对政治体制改革的推动都取得了巨大成功。对此，笔者已有专文做了回顾。[18]

　　 现在要着重阐述的是立法推动改革策略在经济体制中的运用。与政治体制改革相呼应，在经济体制方面，我们最初也采取了立法推动改革的策略。十一届三中全会公报下了这样的决心：要“采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经济管理方式着手认真的改革”。[19]采取哪些重大的经济措施呢？经济立法就是其中之一。1978年底，在三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平着重讲了经济民主的问题。针对长期以来经济管理体制权力过于集中的弊端，他强调：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权”，与此同时，还“要切实保障工人农民个人的民主权利”。[20]怎样才能扩大工厂和农村的自主权，保障工人农民的民主权利呢？邓小平首先想到了立法，并明确提出要制定工厂法和人民公社法，通过立法推动他设想的经济民主的实现。[21]紧接着，邓小平还说：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”用什么法律来解决呢？除了上面所说的工厂法、人民公社法外，邓小平还明确提出要制定民法，制定劳动法、外国人投资法、森林法、草原法、环境保护法以及刑法、诉讼法等各种必要的法律。[22]

　　 为了加快立法的步子，考虑到改革没有到位或者经验不足等问题，邓小平特别地提出几条立法的原则：一是法律条文开始可以粗一点。“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”二是由地方先试验立法。“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”三是“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等‘成套设备’。”“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”[23]

　　 三中全会结束后，扩大企业自主权成为改革的重点。这时候，又出现了反对改革、曲解和滥用自主权的问题，对此，邓小平在1980年底的中央工作会议上专门提出一个通过立法解决的办法：“要规定比较详细的法令，以防止对自主权的曲解和滥用。”已经被“证明行之有效的改革措施要继续实行，不能走回头路”。[24]

从上述这些话可以看出邓小平欲用立法推动改革的急切之情。加快立法，推动经济体制改革，不仅是邓小平的想法，也是最高立法机关组成人员和国务院的迫切要求。在1979年的五届全国人大二次会议上，代表们建议尽快制定民法、工厂法、劳动法、合同法等法律。7月1日，叶剑英在这次会议闭幕式上说，常委会将根据许多代表提出的意见，组织各方面的力量，抓紧这些法律的制定工作。[25]到了1981年底，国务院负责人在五届全国人大四次会议上提出，要运用经济法规来管理经济，“必须加强经济立法工作”。(点击此处阅读下一页)