【编者按】中共内各级纪律检查委员会是中国反腐机制的重要组成。中国新一届领导集体上任后的一年中,反腐已成为中国吏治和政治生活的重要事件之一,而作为多位涉嫌贪腐的部级官员的调查机构,中共中央纪委从十八届三中全会后开始扩权。纪委扩权,能否根治中国的腐败痼疾?加强对地方的垂直管理,是否正确的改革方向?清华大学廉政与治理研究中心副主任过勇教授写于2012的一篇文章,厘清了很多在公众中存在争议或误解的问题,FT中文网得到作者本人授权全文刊发,以飨读者。本文原刊于《经济社会体制比较》( 双月刊) 2012年第5期,原标题为《新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程》。

由于政治体制、法律体系、历史传统和腐败形式几乎各不相同,各国的反腐败体制和机构设置也存在很大差异。国家廉政体系理论认为,廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱,包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用。但是根据反腐败执行机构的数量,我们仍可以将各国的反腐败体制分为两种类型:“单头”体制和“多头”体制。前者的典型代表是香港和新加坡,而大多数国家包括中国属于后一种类型。

根据反腐败执行机构的权力来源和性质,我们又可以将其划分为五种类型:议会监察专员、检察机关、行政监察机关、警察机关和执政党的纪律检查机关。在君主立宪制国家和英联邦国家,议会在反腐败方面往往发挥主导作用,其中英国和瑞典的议会监察专员是这些国家反腐败的主要力量。在实行共和制的国家如美国和新加坡,反腐败机构的性质主要是行政监察机关,对该国的行政首长负责。利用检察机关反腐败的国家也不少,中国、美国和英国都设立了检察机关。此外,还有一些国家的行政执法机关也有反腐败的职能,如美国的联邦调查局。通过执政党的纪律检查机关反腐败的主要是共产党执政的国家,例如中国。

目前学术界探讨中国腐败问题的文献已经汗牛充栋,然而似乎很少有文献将主要关注点放在中国共产党纪律检查委员会本身机构和职能的发展和变化上。一些文献指责纪律检查委员会无法对党的最高领导人进行有效的监督,认为这在很大程度上影响了其效力。诚然,保持反腐败机构的独立性至关重要。但是如果我们过于纠缠这一点,就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化。在改革开放之后,纪委部门的职能和定位发生了哪些新的变化?它和其他国家廉政体系的支柱,特别是执政党以及人民检察院反贪局的关系如何?本文认为,这些问题的探讨对于弄清楚纪委在中国反腐败工作中的定位,发现现有体制的缺陷和不足,并明确其未来的改革方向具有重要的理论和现实意义。

目前对反腐领导机构纪委本身的观察是缺乏的

在腐败挑战日益突出,反腐败体制独特和中国经济迅速发展的背景下,近年来中国的反腐败体制和战略受到了学术界和社会舆论越来越多的关注。然而,现有的文献主要以事件为研究对象,探讨了不同历史时期中国的反腐败战略、工作重点等,而缺乏针对纪律检查委员会这个中国反腐败领导机构本身的分析。

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