爱思想 | 马岭:对我国国家主席制度的改进建议

   摘要: 对宪法上最高权力机关、国家主席、总理的关系,可有三种调整思路:一是建立总理双负责制, 总理同时对最高权力机关和国家主席负责并报告工作外。二是建立完全虚权的国家主席制度,主席不再有总理提名权,总理只对最高权力机关负责并报告工作。三是建立完全实权的国家主席制度,总理只对国家主席负责并报告工作, 国家主席对最高权力机关负责并报告工作;最高权力机关对主席有罢免权,罢免后总理负连带责任;总理的任免由主席提名,全国人大决定。三种模式各有利弊,第三种模式的关键在于最高权力机关能否对主席进行有效制约。

   关键词: 国家主席 总理 负责 全国人大 全国人大常委会

   我国的国家主席应该是国家的元首,这一点已经被越来越多的人所认同。但我国的国家主席应该是虚权元首还是实权元首,则是一个在宪法上和实践中都没有完全解决、或没有完全解决好、因而也是值得进一步探讨的问题。

   笔者认为,最高权力机关、国家主席、国务院总理三者间的关系是我国宪法所设计的政治权力体制的主要内容,如何对这一权力体制进行调整,有几种思路可供参考。

   一、 思路一:建立“总理双负责制”

   即:对现行宪法规定的国家主席与总理之间的关系作适当调整,总理除了对最高权力机关负责并报告工作外,还对国家主席负责并报告工作。[1]这样调整的宪法依据是,现行宪法第62条规定的全国人民代表大会行使的职权中,第五项为“根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选”,说明总理是全国人民代表大会和国家主席共同产生的,因此总理应该对这二者负责。议会决定总理人选,意味着总理由民主程序产生,要对人民负责;国家元首提名总理,意味着总理受命于国家,要对国家负责,这两方面的意义不应偏废。

   国家元首和政府首脑之间应该是什么关系?从国外来看,国家元首可能是虚权的,将行政权完全交给总理,如英国;也可能是实权的,那就往往将总统和总理合二而一,如美国。因此在权力高度集中的行政领域,“双首脑”可能很难协调,相反极易导致扯皮推委,形成派系。从分权理论来看,国家权力作为一个整体是应该分的,以区别专制国家的独裁式集权,如国家的立法、司法、行政权是应该分、也必须分的。但从各国家“机关”的权力(即第二层次的权力)来看,权力则有分有合,一般来说议会内实行的是合议制,权力呈分散状态,而政府内实行的是首长制,这种个人负责制是集权的,但不是专制独裁的,因为它受到外部的权力制约。也就是说,控制权力使之不致滥用的标准并不完全是看该权力呈现分散还是集中的状态,而是看该权力是否受到有效制约。议会的合议制符合宪政思想,行政的首长制也不违背宪政理论。国家元首的部分行政权与政府首脑的行政权在权力性质上是同质的,它们之间的权力是可分(如议会制)可不分(如总统制)的,分与不分要根据本国的具体国情而定,只要它们都受到议会的有效监督,司法的适当审查,且在来源上都是通过民主渠道产生,就是符合宪政精神的。

   总理对主席负责并报告工作在中华人民共和国的历史上曾有先例,如1949年的《中央人民政府组织法》第14条规定,在中央人民政府委员会休会期间,政务院对中央人民政府的主席负责并报告工作。1954年宪法第43条规定国家主席有权召开最高国务会议,其中包括召集总理参加最高国务会议,可见当时的国家主席并非完全不干预行政事务。这些都表明在中华人民共和国的历史上,国家主席与总理之间曾有过密切联系,只是到1982年宪法,才将国家主席与总理之间的关系几乎割断了,仅仅保留了国家主席对总理的提名权(而提名权本身的寓意也没有得到充分重视),因此有必要重建国家主席与总理之间的联系。

   “总理对国家主席负责”无疑使国家主席的职权和地位有所加强,使国家主席具有了相对的实权,形成了一种“双首长制”。问题是怎么协调这种双向负责的关系?如总理在哪些方面对国家主席负责,哪些方面对最高权力机关负责?依国务院工作的性质来看,其外交和国防工作以及处理应急事务(如决定紧急状态)[2]是否可以考虑对国家主席负责并报告工作(这些职权通常也是元首职权的一部分),一般的日常行政事务仍然对最高权力机关负责并报告工作?从任与免应保持统一性这个角度来看,对总理的任命和罢免的提名权都应归国家主席。[3]如果总理对国家主席负责的那部分工作出现严重失误,主席可以对其提出罢免案,但罢免与否还需由全国人民代表大会讨论决定,因此最高监督权还是在全国人民代表大会手中。如果最高权力机关对总理的内务工作不满意,最高权力机关怎么“通知”国家主席呢?国家主席如果不知道最高权力机关的这种不满,就不会提出罢免案,那么全国人民代表大会就不可能讨论、更不可能通过罢免案。如果最高权力机关对总理的内务工作不满意,而国家主席对最高权力机关的这种不满意不以为然,那么即使最高权力机关“通知”了国家主席,他也可以置之不理,最高权力机关还是奈何不得。只有全国人民代表大会和国家主席对总理都不满意时——包括全国人民代表大会对总理的内务工作不满意,国家主席对总理的外事工作也不满意,或者全国人民代表大会对总理的内务工作不满意,国家主席也认可这种不满意,或者总理在紧急状态时期的表现令国家主席和全国人民代表大会都不满意时,总理才可能被罢免,这显然不尽合理。弥补这一缺陷的措施是,保留《全国人民代表大会议事规则》第39条规定的主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出总理罢免案的权力,同时增加国家主席提出对总理罢免案的权力,使国家主席和全国人民代表大会代表(包括主席团、代表团)都有权对总理提出罢免,使总理的内务、外事工作分别受到监督(但提出罢免的理由应限制在各自的职权范围内),而是否罢免的决定权仍然在全国人民代表大会手中。如果全国人民代表大会不仅对总理、而且对国家主席的工作也不满意,则可以同时罢免国家主席和总理。

   法国的半总统制作为总统制与议会制的杂交,曾特别引起笔者的兴趣,觉得它似乎能够为我们所借鉴。[4]但经过初步的研究却发现,它在法国之所以运行成功是与其政治领袖的自我节制、个人魅力和国家政治传统中的民主性以及其独特的民主宪政道路等因素分不开的,如在法国少数派总统与多数派总理实行“共治”时期,总统在民主的大环境下任命其他党派的领袖为总理等,政治家们表现出充分的明智与理性。[5]戴高乐总统的个人威望和领袖魅力是当初建立半总统制的基础,而法国的民主政治体制及其传统使得总统可能超越党派斗争、成为凌驾于党派之上的“全民总统”。[6]而这些方面都是我国目前所缺乏的,我们也曾有过极具个人魅力的政治领袖,但他们却往往不具备“自我节制”的美德(或者说政治家的所谓“自我节制”大多是在一定的外界压力下的明智举措,而不仅仅是他们的良好道德自觉);法国有一定的民主传统,如不仅早就实现了议员(下院)的直接选举,而且1962年实现了总统的全民直接选举,即使总统的紧急命令权也受到宪法委员会的制约。[7]因此,尽管第五共和国改变了第四共和国将议会排在共和国机关的第一位,而将总统排在第一,然后是政府、议会,这样将总统置于国家权力机关中心的“强行政权”制度,也没有使法国走上专制道路。[8]而我国全国人民代表大会代表的直接选举仍然是需要争取的目标,国家元首的直接选举更是一种“遥远”的理想,法国的全民公决所具有的高度民主性对于我们来说在现阶段也几乎是难以企及的,我们不应忽略法国宪法赋予总统极大的权力所具有的这种历史背景。况且就体制而言,法国第五共和国的宪政模式其实也蕴涵着发生宪政危机的可能性,其在政治实践的操作中也是险象环生,但三次“左右共治”的宪政实践却最终化险为夷,反而“打破了权力过于集中于总统的发展结构,客观上释放了二元结构内或曰行政双头之间的张力,总统和总理的权力紧张关系得到某种程度的平衡。”[9]而这在中国,至少在目前是难以做到的。

   从历史上看,一个国家的分权体制应该逐步实现,首先应该确立一种大的权力格局,如议会与行政之间、司法与行政之间等,在这些权力之间的格局基本确立的前提下,再根据这些部门之间分权的状况进行权力的适当调整。如法国是在分权后的政治实践中出现了“议会权力过大而影响政府稳定”的局面,才加强了总统的权力以平衡议会和政府间的矛盾,法国半总统制的前身是议会制。在我国整个国家权力尚不能有效分立以相互制约,民主国家必须建立的立法、司法、行政等权力制衡机制尚未完全建立,议会的力量显然太弱、司法的作用没有充分发挥出来,人民代表大会制度还很不健全的情况下,要实行行政领域内国家主席与总理的分权恐怕是不现实的。即使在许多西方国家,也只有立法、司法、行政的分权,而没有国家元首与政府首脑的分权(如总统制);或者有国家元首与政府首脑的分权,也是一虚一实(如议会制);即使国家元首与政府首脑都是实权,且又有分权,也是“先”有立法、司法、行政的分权,“后”有国家元首与政府首脑的实权分权(如法国的半总统制)。这个顺序很重要,如果我们反其道而行之,在条件不成熟的情况下冒然实行“双首脑制”,很可能是不明智的,容易导致政治上的不稳定。即使依中国的国情应该实行“双首脑制”,那也可能是将来的问题,如选举权完全“落实”到全国人民代表大会手里,国家主席的产生由现在的全国人民代表大会选举逐步过渡到全国人民代表大会和地方人民代表大会联合选举、或全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举出选举团进行选举(选举团的人数应多于全国人民代表大会的人数),[10]最后实现国家主席的全民直接选举。从规范层面上看,我们的人民代表大会制很像议会制,如果将来人民代表大会制得到充分实现,那时暴露出来的问题可能是议会权力过大,需要国家主席出面平衡,在这种背景下或许才有建立“双首脑制”的实际需求。[11]

   二、思路二:建立完全虚权的国家主席制度

   这一模式将切断国家主席与总理之间的关系,国家主席也不再拥有总理的提名权(总理的提名权也归于全国人民代表大会代表等),[12]总理只对最高权力机关负责并报告工作。国家主席处于彻底超脱的地位,完全作为一个国家象征而存在。这一模式的宪法依据是现行宪法明确规定国务院对最高权力机关负责并汇报工作,这说明总理主要受立法机关的监督;国家主席虽然有对总理的提名权,但没有提起罢免的权力,总理罢免案的提出属于全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,因此国家主席对总理的人事权是不完整的,只能任不能免,且这种“任”本身在宪法上也是局部的(决定权在全国人大手里),现实中更是徒有虚名。因此,在这种规范和现实的基础上似乎可以进一步将国家主席推向彻底虚权的地位(只保留形式上的签发任免令),而且这种模式在实践中也有先例,如1982—1993年期间的国家主席就基本属于这种状况。

国家主席仅仅作为国家象征而存在的意义是,它能够在一定程度上满足人的崇拜情结之天性。民主国家并非没有个人崇拜,而是崇拜多元化了,如现代社会大众对文体歌星的崇拜不亚于当年红卫兵对毛主席的崇拜。个人崇拜的危害性在于全民族的单一崇拜,而且是政治崇拜(其实质是权力崇拜),崇拜的对象是现世的人而非虚无的主,因此这种崇拜往往与个人独裁紧密相连。政治制度设计出来的“虚君”可以满足本民族的崇拜情结,如英国人对国王的崇拜使其选择了君主立宪制(这是原因之一),保留君主以满足民众的崇拜情结,但同时将其虚化了,虽然是终身制,但是没有实权。元首“政治上的无党派性,‘中立性’,成了在‘国民’的思想上和精神上得人心的所在”。[13]现代的中国当然不可能采取终身制的元首体制,但我们是否需要保留一个德高望重、完全虚权的的国家元首呢?(点击此处阅读下一页)

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2014年5月9日, 8:39 上午
分类: 公民博客