爱思想 | 王家峰：从责任伦理到商谈伦理：行政伦理的边界与框架

　　 【摘 要】现有的文献强调了行政伦理体系内部的冲突或分裂以及相互之间的不可调和性，并因此将冲突的解决诉诸于行政官僚的伦理自主性以及相关的艺术或技巧。这给行政伦理的应用带来了很大的不确定性。为了解决行政伦理的这种不确定性，有必要从责任伦理和商谈伦理的角度，确立行政伦理的基本边界和框架：一方面为行政行为确定不可逾越的基本边界，以防止行政之“恶”；另一方面为行政官僚提供可能的制度框架和原则，以鼓励他们积极主动去追求公共“善”。

　　 【关键词】行政伦理；责任伦理；不伤害原则；商谈伦理；共识原则

　　 （南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 230023）

　　 如果良政善治的微观基础不仅在于行政官僚能否“把事情做正确”（do things right），更在于他们能否选择去“做正确的事情”（do the right thing），那么行政伦理在今天的公共行政和民主治理的过程中就占有日益重要的地位。它能够帮助行政官僚做出“正确”的决定，从而帮助他们在公共治理的过程中明智地运用自由裁量权和决策权，并促使他们“多做多对”以实现良政善治。[1]然而遗憾的是，行政伦理的这一作用可能被过分地夸大了。在实践中，行政官僚往往会发现自己实际上处在诸多的责任冲突之中，面临着“做了你要下地狱，不做你也要下地狱”的尴尬处境。[2]85这种责任冲突往往被视为一种不可避免地正常现象[3]，更重要的是，在行政伦理中，如何整合这种冲突根本没有任何蓝图可言，也不存在任何公式，最终冲突的处理只能依赖于行政官僚的艺术和技巧。[4]581所以，这里的问题就是，如果行政伦理中的这种冲突真的不可避免而且又无计可施，那么它又如何能够帮助行政官僚做出正确的判断？又如何能够帮助行政官僚“多做多对”？因此，为行政伦理奠定一个价值基础，以便能够向官僚提供一个解决责任冲突的框架或依据，已经成为非常紧迫的“大问题”。[5]当然，这个问题的解决并非易事，但本文认为，如果行政伦理真的无法帮助行政官僚处理各种复杂的价值或责任冲突，那么它至少也必须为之确定基本的边界，以此框定官僚的伦理决策，减少其不确定性，并在此基础上为解决行政伦理中的责任冲突问题提供可能的途径。

　　 一、认真对待行政之“恶”

　　 按照一般的观点，伦理学的目的意在寻求理想的生活状态，澄清一种人们应当为之的生活样式，“阐明好人及好生活的本性”，并依此规范人们的行为。[6]而作为应用伦理学范畴的行政伦理学，它的任务就是要将这些道德原则应用于公共组织中的官僚行为之中[7]。但实际上，事情并非这样简单。行政伦理学并不能简单地将普通的道德原则应用于公共行政的实践，而是应当首先洞悉“好的公共行政及其本性”，并以此洞见为基础，来规范公共行政以及官僚行为。之所以如此，是因为“好的公共行政及其本性”的议题有其独立性，公共行政有其独立的道德原则。现代社会的特性及其所引发的诸多实践议题，都已超越了传统伦理体系的道德境域，因而作为公共伦理范畴的行政伦理，与一般人眼中的私人伦理或道德存在着巨大的差异。例如，有些决定或行动从公共利益的角度来看是道德的，但从个人对道德行为的理解来看却是不道德的。原因在于公共行政通常都涉及到公共利益，这使得它不可避免地带有复杂性，这种复杂性导致在公共行政中“‘善’的代价通常都包含着某些‘恶’”[8]。

　　 当然，沃尔多并非是指出行政伦理存在上述这种独特性的第一人。早在16世纪初，马基雅维里就曾告诫过统治者（君主）要注意政治生活与常人生活之间的巨大区别，不要因常人的道德标准而束缚了自己的手脚。在他看来，统治者要成就伟业，就应当学会“怎样去做不好的事情”（how not to be good）。[9]面对现实世界的复杂性以及罪恶的可能性，政治家不能简单地固守“妇人之仁”，而是要能够审时度势，在非常时刻行非常之事，非此不能保证国家的安宁和政权的稳固。换句话说，君主的美德不同于常人的美德，行政官僚的美德也不应等同于普通公民的美德，公共生活中的“善”不同于私人生活中的“善”。虽然公共生活中的“善”与私人生活中的“善”并非完全对立，但的确不可等量齐观。如果有人以私人生活中的“善”或美德来评价君主或官僚，自然也就牛头不对马嘴。当然，这并非就此意味着君主或官僚的行为可以毫无忌惮。

　　 就君主或官僚要善于“做不好的事情”这一点来说，他们所要遵循的道德原则必然与私人生活的道德原则大有不同。如果说在私人生活中，道德行为首先取向的是对各种“善”的确认与追求，那么在公共生活中，道德行为首先指向的却是对“恶”的恐惧与预防。当霍布斯认为“利维坦”的合法性就在于它终结了人类社会陷入相互残杀的局面时，实际上他就是在说正是对“恶”的恐惧使人类进入了一个政治社会，并因而成就了人类的文明事业。因此，公共生活中的基本“善”或基本原则，与其说是对幸福的追求，不如说是对“恶”的恐惧和痛苦的避免。这在私人伦理的立场上来看，不免有点悲观和消极。所以卢梭才试图扭转霍布斯的论点，将人的政治结合视为一种“幸福的时刻”[10]，但这种政治上的浪漫主义最终却不能阻止它在实践中演变成为一场可怕的专政“梦魇”。正是在看清了现实中的人性并参透了公共生活的这种复杂性之后，美国的联邦党人才冷静地指出，在公共生活中必须要“以野心来对抗野心”，因此政府既是必要的——所以必须赋予其以强大的权力，又是危险的——所以必须分而治之以控制住它。[11]

　　 一方面，出于对早夭以及横死的恐惧，每个人都放弃权力走入政治社会，受治于政府权力的统治；另一方面，权力如果不受约束，必然又会无限制地扩张，其结果就是一个吞噬天地万物的“利维坦”矗立在人类的面前，鱼肉百姓。换句话说，政府权力本是因“恶”而生，在本质上乃是以“恶”制“恶”。因此，尽管政府及其权力有其事实上的必要性，但也应当有着不可逾越的边界，其中的根据都是源于对“恶”的恐惧：正是对“恶”的恐惧，使人们组成了政府并赋予其以权力，以阻止人人自相残杀，避免死于非命；但也正是对“恶”的恐惧，使人们同时又想方设法去控制政府，以防止为了制止“恶”而创造出一个更大的“恶”来。以这种洞见为基础，现代社会因此走上了一条防御型民主政治的求索之路[12]，其中的核心在于“驯化”以君主为代表的执行（或行政）权：“使政府能够脱离古典意义上的‘统治’，变成一种范围和野心受到更多限制的事物——即现代意义上的‘代表’，它使政府成为人民的仆人。”[13]

　　 进一步来看，由于政府只是一种“必要的恶”，因此任何试图将政府与某一种伟大的理想目标结合在一起的政治浪漫主义，都会被视为一种“乌托邦”，其结果往往是可怕的灾难。正如一位德国诗人所言，“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂。”[14]这等于给现代社会的公共生活及其道德原则奠定了基本的方向。其中的逻辑在于，除了人类在理性能力与行动能力上的固有限制以外，对“善”的过度向往与积极追求，会导致人们放松对“恶”的警惕，忽视了对“恶”的预防。为了更有效率地追求“善”，政府便被赋以集中而不受监控的强大权力，这不仅是失败的根源，而且也是罪恶的渊薮。[15]这在某种意义上突出了柏拉图警告的重要性，行善也是一种技艺，仅仅具有良好的愿望并不够，更重要的是还要具备如何行善的充分知识。在现代社会，这种知识的首要原则就是，只有在解决了“恶”的问题，为政府及其行为确定了不可逾越的边界以后，才有可能去考虑“善”或“幸福”的问题。对于行政伦理而言，它与私人伦理之间的区别就在于，仅仅关注那种令人神往的“好”的公共行政是不够的，有时甚至是危险的，“好”的公共行政是以“恶”的公共行政为基础的，因此对之必须要有足够的正视和预防。

　　 以此视角来看行政伦理，则它首先需要认真对待行政之“恶”的问题。从思想史的角度来看，尽管行政伦理学起源于对政治丑闻以及政府腐败的思考，但在根本的意义上，行政之“恶”远比腐败更为可怕。因为一个认真负责的称职官员，实际上却有可能是“一个干犯或协助干犯行恶的人”[16]184。好官僚竟然是个“坏蛋”，这无论如何都是一种具有颠覆意义的悖论，即使是国家理由这种“极端的公共道德”（沃尔多语）也无法完全为之辩护。因此，行政伦理首先需要面对的是行政之“恶”的事实，它对公共行政的伦理基础提出了根本性的挑战，并且如果拒绝这一事实只会进一步恶化行政之“恶”的可怕后果。[16]181行政伦理如果无法解决行政之“恶”的问题，那么它又如何能够将“好官僚”与“坏蛋”区分开来呢？如果行政伦理所塑造出来的“好官僚”仍然还是个“坏蛋”，那么行政伦理又有何价值？在这个意义上，正视行政之“恶”构成了行政伦理的出发点。因为它既解构了公共行政理论中盛行的那种阻碍行政伦理产生的中立观点，使得行政伦理成为一种必须，也使得行政伦理必须将“救赎”行政之“恶”作为自己的核心目标，使公共行政回归公共利益这一至善的目标。行政伦理只有在解决了这个问题之后才有意义。

　　 二、行政伦理的责任之维

　　 尽管韦伯很早就已预见到理性官僚制可能会带来一个自由和意义都会丧失的世界，但人类社会对此真正有过深刻体会的，却是由纳粹大屠杀所带来的可怕经历。在那里，祛除了价值判断的暴力，被官僚制以高度的工具理性组织起来，变成了一架高效率的“杀人机器”。“大屠杀”充分暴露了行政之“恶”，也对公共行政的伦理基础发出了根本性的挑战。在分析大屠杀何以产生时，鲍曼将官僚精神放在了首要位置，认为“官僚制度文化是大屠杀得以构思，缓慢而持续地发展，并最终得以实现的特定环境”。[17]24-25在这里，他还特别指出了大屠杀的“合理性”。这种合理性表现在，官僚组织有其独特的道德规范，而正是这种独特的道德规范将“杀人”这一巨大的恶行正当化了。“在权威的官僚体系内，关于道德的语言有了新的词汇。它充斥着像忠诚、义务、纪律这样的概念——全部都朝向上级。上级是道德关怀的最高目标，同时又是最高的道德权威。事实上，它们全部可归结为一点：忠诚意味着在纪律规范的限制下尽个人的义务。”[17]210科层组织在法理形式的权威关系结构中，用严格的“纪律来取代道德责任”，从而创造了一种新的道德体系。而它之所以能够泯灭个人的良知，也是因为在这种“道德体系”内，个人的道德良知被组织权威所否决。只有组织内的规则才被视为正当性的源泉和保证，服从组织纪律已经变成最高的美德。[17]30正是在这个意义上，官僚制才被视为现代社会的“恶之花”。

行政之“恶”本质上源于一种技术理性的文化[16]18，其核心表现是使人们无法有意义地参与到广泛的道德与政治关怀中去。因此，行政伦理对行政之“恶”的救赎，就是要在官僚的工具理性思维中灌注价值意识，以使他们对公共议题保持高度的道德敏感性。但针对行政之“恶”的可怕后果，行政伦理所要求的这种价值意识，首先应当是一种责任伦理（ethics of responsibility）的意识。韦伯认为，一切有伦理取向的行为都可分成两种：或是按照信念伦理的准则行动，或是按照责任伦理的准则行动。两种伦理准则之间的区别在于，前者强调行为的伦理价值只在于行动所取向的信念之中，而后者则强调行为的价值在于需要考虑其可能导致的后果并对之负责。[18]107韦伯将责任伦理与信念伦理相对立，其意在说明纯粹的伦理价值自身所具有的限制性，在现代社会并不可以独自支撑起有道德的行为。信念伦理所主张的“至善”观念和准则，(点击此处阅读下一页)