爱思想 | 徐勇:找回自治:探索村民自治的3.0版

  

   自治的内在价值,决定村民自治会不断在实践中为自己开辟道路。村民自治需要通过有效的实现形式实现其价值。

   在我国,村民自治作为一项制度已实行30多年,经历了一个复杂曲折的过程。新世纪以来,由于以村委会为自治体的村民自治在实践中遇到很多困难和问题,处于发展的瓶颈状态,农村治理更多的是依靠外力推动,有人因此宣告“自治已死”,村民自治研究由一度的红火而淡出学界,甚至为学界所遗忘。但是,近几年,村民自治以其内在的价值和力量不断在实践中为自己开辟道路,“失落的自治”显示出新的生机和活力。在广东、广西、湖北、安徽等地先后出现了在村委会以下的多种村民自治实现形式。同时,其中的做法也引起了不同的看法和争论。2014年中央一号文件提出:“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。为何和如何探索村民自治的有效实现形式,这需要学界从理论范式上“找回自治”,对我国村民自治的内在价值、发展历程和现实走向进行深入的理论研讨。

  

   村民自治的“三波段”

   我国村民自治走过了30多年的历史,我认为经历了“三个波段”。

   第一波就是在广西宜州发源的,以自然村为基础的自生自发的村民自治。它的主要贡献就是三个“自”:自我管理、自我教育、自我服务,这“三个自我”奠定了村民自治的基础,其要点是秩序导向,就是建构一个秩序,填补当时的管理真空。第二波段就是以建制村为基础的规范规制的村民自治。它的主要贡献就是“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督),把民主和自治联系在一起,确立了现代自治的方向,整个一套制度安排都是围绕着这“四个民主”来展开的,并把它纳入到基层民主的这个话语体系和制度框架,所以后来中央“两办”还有民政部一系列文件规范都是体现着这个目标。应该说这是由传统的自治向现代自治转变的一个标志,我称之为村民自治的“2.0版”。现在我们进入到村民自治的第三波,也就是在建制村以下内生外动的村民自治。在2.0版的时候还是带有很强的规范、规制性,更多的是外部嵌入。而自治它一定是发生发源于社会内部,应是内生型的,这是其基本的特点。我们原来的乡土社会可以说没有现代民主法治的这些元素,但是它有自治的元素。自治不一定等同于民主,但是民主一定是需要自治的。在第二波的时候,我们有了民主导向,但是自治的内生内源的这个力量比较缺乏。

   从自治的角度看,以建制村为基础开展村民自治遭遇了极大困难和体制性障碍。其一,行政抑制自治。建制村作为国家的基层组织单位,仅国家法律赋予其法定的行政职能就达100多项。正因为如此,建制村又被称之为“行政村”。大量的行政任务要通过建制村的村民委员会加以落实,由此导致村民委员会的“行政化”,村民自治事务难以通过村民委员会这一组织加以处理。其二,体制不利自治。建制村更多是基于国家统一管理的需要,尽管法律仍然保留了“根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治”的原则设立,但也增加了“有利于经济发展和社会管理的原则设立”,建制村的设立更多的是从后者考虑的。从国家的经济发展和社会管理看,建制村规模较大,更合适一些。但是,自治属于直接参与行为,对地域和人口范围要求更高。规模过大、人口过多不便于群众自治。特别是2006年废除农业税,为减少财政支出,一些地方实行“合村并组”,村组规模扩大,直接参与性的自治更难。尽管法律上在直接参与方面作出了由村民代表会议代行村民会议部分职责,但事实上村民代表会议召开也很困难。其三,外力制约自治。随着我国经济发展,城乡差距日益扩大。为了解决日益突出的农村问题,国家更多的是运用外部性力量。如废除农业税,建设新农村更多的是政府主导。开放的市场经济也造成传统村庄共同体日益解体,农村内生的自我治理能力减弱并被忽视。

   正是由于以上因素,使得建制村基础上的村民自治难以有效实现,甚至陷于制度“空转”,难以“落地”,村民自治在农村治理过程中“失落”。

   进入到第三波实际上就是带有找回自治的目的,即把民主和自治再连接起来。第三波的主要贡献就是探寻村民自治的有效实现形式,这个有效实现形式虽然没有“三个自我”、“四个民主”那么明确,但是我觉得随着对村民自治的探索,可能会总结出几条出来,至少“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”这个提法是开放性的。这次中央一号文件谈到可以开展试点,实际上就是给各地的探索发了“牌照”。同时使我们的思路开放了,过去更多是自上而下的统一的规制,现在各个地方和基层的这种自主的探索是被允许的,这就反映了自治的多样性。第三波最重要的是给村民自治研究提供了巨大的想象空间,开放了我们的思维。过去我们的研究之所以走入死胡同,是因为始终把着眼点、着力点放在村委会。现在看来,我们在建制村之下去寻找发展的空间,不涉及现有的体制(因为现有的村委会体制不是一个简单的独立体制,而是和整个国家的治理体制联系在一起的),这有它的合理性,也是很大的突破。

  

   外嵌入式的村民自治走不远

   村民自治实现形式多样化,但是对其的研究思路要清晰,至少要搞清楚这么几个问题。

   第一,村民自治的生命力如何。随着现代国家建设,国家拥有越来越多的资源,而我们传统的国家治理父爱主义无所不包、无所不能,那么村民自治的空间到底有多大?这涉及我们对村民自治的基本走向的估价问题。

   第二,村民自治所依赖的社会土壤。自治是内生的,而内生在什么样的社会土壤当中,它就可能长出什么样的果实,因此我们要研究其内生的社会土壤。这些年,村民自治赖以生存成长的经济社会条件正在发生一系列的变化,各个地方都不同。发展的不平衡性,也为各地村民自治的发展提供了不同的条件。可以看到,在经济相对落后的地区,或者在传统保留比较完整的地区,村民自治发育得比较成熟,但是在经济发达地区或者是传统保留较少的地方,村民自治的形式如何,这是需要我们研究的。这方面研究使我们大大拓展了看问题的视野。我们建立的是一个自治的话语体系,在民主的话语体系中我们可能更多地关注公共权力,而自治的话语体系使我们更多地关注民主的社会土壤,这是我们村民自治之根。

   大家会注意到现在国际上在讨论一个话题,就是亚洲不适合于民主,这是最近几年由于亚洲国家治理中的民主失败、民主挫折而引发的一个话题。这就引起大家的反思,亚洲这种社会土壤能否生长出民主的果实,究竟在什么条件下自治才能发生,在什么条件下自治才能成长,这使我们研究的视野、研究的领域更加开阔。在第二波段,我们总是在国家法律、国家制度等制度层面进行研究,现在可能更多地要从人的行为、经济社会文化条件层面进行研究。

   第三,村民自治的运行机制。村民自治运行机制的内在机理是什么,这是我们过去研究比较少的,比较欠缺的。对村民自治运行机制的内在机理的研究使我们研究的视角由外向内,过去我们主要还是外部性的研究,即用制度来对照实践,所以我认为我们现在的研究路向要更多地由外向内。

   第四,村民自治的探索走向如何。探索村民自治有效实现形式确实给我们村民自治研究带来很多课题,村民自治研究不仅没有结束,而是刚刚开始,我们更多的是要研究村民自治自身发生的机理。村民自治在实践上还需要补课,只有外部式的嵌入,而没有内部的支撑,是走不远的。同时在某种程度上我们还需要回路,即回到自治的民主。

  

   国家治理要下沉,公民参与要上升

   村民自治研究始终是和国家政策、国家治理联系在一起的,自然对于村民自治的研究也要为政策立法提供一些参考性意见,就此我认为至少有三个方面可供参考。

   第一,农村的基层治理架构。对于村民自治我们要放在这样一个背景下去考察,即历史上中国的农村基层治理架构是双轨制,即官治和民治,民治多官治少。而我们现阶段实行的是乡镇村治这种板块式的治理。乡一级实行政府治理,村下面实行群众自治,但是乡镇村治这种板块式结构事实上已经无法抗拒行政下沉的趋势。特别是税制改革以后,伴随服务下乡,就把国家越来越深入地带入到农民生活中,这事实上是在突破现有的乡镇村治,广东清远就是突破这种现有的板块式治理结构的一个试点,这个试点有可能成功,也可能不成功,我们可以去观察。同时也要注意到,我们的治理体系可能也会随之越来越多样化,随着市场发展,政府、社会、市场这些多元治理元素可能会越来越多地进入到乡镇社会。因此,我觉得农村的基层治理架构还需要我们去做进一步的探讨。

   第二,国家治理的统一性与社会治理的多样性。从国家治理的统一性来讲,我觉得我国目前的这种架构还是不宜轻易动,但是要鼓励多样性。过去我们强调统一性就很容易带来一刀切,没有活力,这是我们多年来治理当中出现的一个问题,只要是规范、规制的,它就没有了活力。这一次我之所以认为我国村民自治进入第三波段,是3.0版,其中最大的特点和长处就是搞活了自治,把自治从村委会这么一个主体下,让它多层次、多形式、多类型地去发展,这给了我们足够的空间。原来的村委会组织法最开始讲得还是很不错的,说“便于自治,群众自愿”,它实际上预留了足够的空间,但是后来我们越来越强势地推行“一刀切”,中国只要“一刀切”就没有活力了,没有活力自然也就死了。公社体制怎么死的,就是这样死的。所以后来大家注意到,包产到户开始开口子的时候,政策中就有几个很灵活的语言,叫做“可以”、“也可以”,用了这种灵活的词,就是要因地制宜,而且是宜统则统,宜分则分。实践形式尽可能多样化,目的就是一个,即让农民自己创造自己的幸福生活,达到这个目的就可以了。

   第三,体制性。这方面争议比较大的是体制的建构,即自治体到底是行政村还是自然村。我觉得我们可以跳出来,不一定围绕这个自治体做文章。因为涉及体制就很容易动组织、动机构、动人员、动资源,这个事情很复杂。中国的改革发展总是由易到难,从做得到的事情做起,而后再逐渐地去突破,是这么一个路径。当然从整个路径来说,国家治理要下沉,特别是服务型政府治理;另外,公民参与要上升,这个参与不仅到组,到村,可能还往更多更高的地方参与,这是一种趋势,这方面需要我们更多的关注。

  

   (本文是作者在“探索村民自治的有效实现形式”高端研讨会中的发言整理。来源:社会科学报第1413期 第3版)

  

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2014年6月24日, 7:41 下午
分类: 公民博客