爱思想 | 刘建军：和而不同：现代国家治理体系的三重属性

　　 【摘要】国家治理体系现代化是政治学关注的重要议题。人类对国家治理的探索已经历了漫长的历史过程。现代国家治理体系的诞生意味着重要的历史突破。与现代国家形态和现代国家原理相适应，现代化的国家治理体系有其独特的制度、机制和要素。本文试图构建理解现代国家治理体系的“三重属性”框架，即从一般属性、国别属性和任务属性来理解现代国家治理体系所具有的通约性和差别性。本文的结论是： 第一，国家治理体系现代化的进程是没有终点的，它永远处于改进和调整之中。“国家治理体系现代化的终结”与“历史的终结”一样都是虚假的命题。第二，国家治理体系的一般属性、国别属性和任务属性都是同等重要的，过度强化某一属性都会导致政治教条主义。现代国家治理体系在以上三重属性的组合中展现出了政治文明的多样性。

　　 【关键词】现代国家 国家治理体系现代化 三重属性

　　 孔子曰： 君子和而不同，小人同而不和。南怀瑾先生在《论语别裁》中说： “和而不同，就是自己要有中心的思想，能够调和和左右矛盾的意见，而自己的中心思想还是独立而不移。”中国致力于推进国家治理体系和治理能力现代化与孔子倡导的“和而不同”理念不谋而合。一方面，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各种制度更加科学、完善，实现党、国家和社会各项事务的治理制度化、规范化、程序化。另一方面，这又是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。也就是说，中国推进国家治理体系和治理能力现代化既要有世界眼光和开放视野，又要展示中国之立场，关照中国之根本。这是典型的孔子式的“和而不同”的政治智慧和政治策略。可以预见，国家治理体系和治理能力现代化这一命题对于超越“左”、“右”之争、跳出“民主—专制”二元思维的窠臼、凝聚各方力量、达成政治共识具有重要的引导作用。

　　 既然中国已经把推进国家治理体系和治理能力现代化作为新一轮改革的总目标，那么我们就需要在理论上明白： 国家治理体系为什么会实现从传统到现代的转型？ 为什么现代国家治理体系在不同国家和不同任务情境下展示着不同的形态和内容？ 我们应该在何种理论视野中推进国家治理体系的现代化？本文试图通过现代国家治理体系之一般属性、国别属性和任务属性这一“三重属性”框架的构建对以上问题作出澄清和解答。

　　 一、国家治理体系： 从传统到现代的转型

　　 国家治理体系这一概念的主体词汇是“国家”。国家存在的历史至少有两千多年了。只要有国家，则必然有国家治理。国家治理体系并不是现代性的产儿。国家治理这一概念的好处就在于它是对国家权力体系和国家管理体系的客观描述。国家治理自然不同于家族治理、地方治理和企业治理。从韦伯对国家煞费苦心的定义来看，国家治理首先涉及到的一个根本、致命的问题就是关于暴力的。国家是拥有合法使用暴力垄断权的共同体。这一定义，显示出韦伯对国家治理体系的警觉。国家治理体系首先是基于对军事、暴力等强制资源的垄断而显示出其咄咄逼人的态势。如果说，在国家还不是很成熟的时候，战争是作为诸侯或贵族的宿命而存在的，那么，当国家日渐成熟的时候，统治者则越来越将对暴力的垄断视为国家的特权。因此，早期国家的治理体系首先表现为对军事、暴力等强制资源的垄断。社会力量对军事和暴力资源的窃取很可能就意味着国家治理体系的瓦解。

　　 可见，在近代民族国家诞生之前，统治者对国家治理体系的探索与构建实际上早就开始了。中国秦始皇时代的废封建、立郡县，罗马帝国、拜占庭帝国所构建的中央集权的、标准化的行政机构，以及统一的文化、语言和法律，都是早期世界性帝国治理体系的重要标志。就是在西欧近代民族国家产生之前的绝对主义国家，也形成了极为复杂的国家治理体系。安德森对这一治理体系的基本特征作过这样的概括： 军队、官僚机器、外交与王朝构成坚固的封建复合体，统治着整个国家机器，操纵着国家的命运。绝对主义国家的统治就是资本主义过渡时代封建贵族的统治。这一统治的结束标志着封建贵族阶级权力的危机，资产阶级革命的来临，资本主义国家的诞生。 当我们在谈论国家治理体系现代化这一命题时，绝对不能忘记现代化国家治理体系与早期国家治理体系的连续性和继承性。正是早期国家在治理体系上的诸多发明，为现代国家治理体系的成型奠定了重要的基础。例如，中华帝国对官僚阶层和常备军的发明，希腊城邦对民主政体的发明，罗马共和国对共和政体和民主政体之区别的发明，罗马帝国对“法治国”的发明，哈里发帝国对君主受神律约束这一概念的发明以及中世纪欧洲对“代议制”的发明， 都对现代化国家治理体系的形成产生了持久性的影响。

　　 国家仅仅凭借对军事、暴力资源的垄断，还不足以显示出国家治理体系的复杂性和专业性。恩格斯认为，国家和旧的氏族组织不同的地方有两点： 第一是它按地区来划分它的国民； 第二是公共权力的设立。只要存在公共权力，就必然涉及到两点： 一是由谁来执掌公共权力。公共权力按照何种制度进行有效的配置。二是维持公共权力运转的物质资源是如何源源不断地被提取上来。这就是恩格斯所说的，为了维持这种公共权力，就需要缴纳费用———捐税。当捐税也无法满足公共权力肆无忌惮的扩张需要时，公债就产生了。所以，恩格斯断言，官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上。 尽管早期国家所构建的税收体系和财政体系与现代国家极为精密的税收制度和公共财政系统不可相提并论，但它的确在源头上揭示了现代国家治理体系的经济属性。

　　 当然，在现代国家治理体系诞生之前，几乎所有国家的治理体系都具有鲜明的文化性质。特别是当受制于各种限制，国家难以将暴力完全扩展到其统治范围内的时候，当国家治理的经济形态还比较粗陋、简单和质朴的时候，国家治理体系的文化性质就很容易被特殊的信仰力量凝固下来，将散布于国家空间范围内的群体和个体串联起来，构成了极具广延性的政治共同体。例如，统一的教会成为东罗马帝国联系在一起的强大的文化纽带，中国自西周以来形成的天命论与后来的儒学相结合，成为支撑中国国家体系的独特信仰系统，都证明了先于近代民族国家之前的国家认同实际上已经出现，而且这一认同成为早期国家治理体系极为重要的组成部分。日后形成的近代民族国家的认同体系不过是将信仰领土化而已。信仰的领土化( territorialization of faiths) 将以前基于宗教想象的共同体缩小到现代国家的版图之内。

　　 既然在现代国家诞生之前，国家治理体系已经达到了一个令人震惊的成熟地步。但为什么会有现代国家治理体系与传统国家治理体系的分野呢？ 为什么会出现从传统国家治理体系向现代国家治理体系的转变呢？ 这仅仅是修辞上的差别还是逻辑和基础的根本对立？

　　 尽管在传统国家治理体系和现代国家治理体系之间存在着如此多的相似之处，但我们还是把现代国家治理体系视为人类政治文明获得历史性突破的重要象征。在这个问题上，有两点是需要明确的： 一是国家治理体系从传统到现代的转型，是多重力量和逻辑合成作用的结果。二是这一转型过程是没有终点的，国家治理体系永远行进在完善和优化的道路上。

　　 之所以说国家治理体系从传统到现代的转型是多重力量和逻辑合成的结果，乃是因为现代国家的诞生是一个极为复杂的过程。当传统的国家治理体系能够消灭、消化和消解来自内部和外部的各种斗争时，这一体系是不会瓦解，更不会退出历史舞台的。正如马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中所说的：“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的； 而新的更高的生产关系，在它存在的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的”， 现代国家也是诞生于传统治理体系无法包容它所面临的阶级冲突、国家间冲突以及民族冲突的时候。于是，我们发现，在不同的国家由不同阶级所主导的现代化进程将会直接决定日后不同的政体形式和国家治理形式。现代国家治理体系的成长也经历了很多迂回和殊途同归的发展进程。正如当我们面临中世纪的欧洲，你不能在德国和法国城镇之间划定一条界线、不能在法国的封建制和德国的封建制之间做出区分一样， 尽管现代国家治理体系在不同时段和不同国家表现出丰富多彩的特征，但它们在合法性、国家能力和治理结构等诸多方面获得了一种宝贵的统一性。当然，最为重要的现象就是现代国家赖以存在的理由出现了根本性的转换。无论“国家是必需的”，还是国家是不同阶级相互博弈和斗争的偶然性产物，形形色色的国家理论并不能否认这样的基本事实： 肇始于18 世纪中叶的科学革命、工业革命和政治革命，不仅赋予了现代国家超乎以往的资源汲取和集中能力，而且也为其注入了完全不同于神权信条的思想资源和知识资源。黑格尔说，一旦个人和民族关于充分发展的自由的抽象概念进入他们的头脑，就没有比这更具有控制不了的力量。尽管这一论断带有极强的观念至上论的基调，但不能否认的是，当今服膺于现代性的所有国家，都毫无例外地把人民主权、法治精神、自由平等等理想的政治修辞作为其赖以存在的理由。那些至今还令人肃然起敬的思想王国的立法者们，为现代国家注入了崭新的灵魂。国家理由的转变代表了现代世界的诞生，标志着现代国家治理体系摆脱了个人的宿命和神性的召唤，成为包容各种差异性的世俗权力体系。与其说古典的民主原则、法治原则在现代国家治理体系获得再生与复活，还不如说近代思想王国中伟大的立法者、新型治理者和来自底层的社会抗争者在漫长的时段中共同缔造了现代国家治理体系，尽管这种缔造有时候是具有明显的目的论色彩，有时候是各方力量身不由己、不由自主或无心插柳的行动所致。

　　 当代西方国家在政治、经济、文化诸方面所面临的困境，证明国家治理体系的优化还没有结束，苏东巨变之后诞生的“历史终结论”是掩盖西方国家治理体系之局限性的虚假命题。国家治理体系的完善与优化是目前世界范围内每一个国家所面临的重要任务。“国家治理体系现代化的终结”这一命题是永远不会降临的。因为任何国家的治理体系在不同的历史时期总会面临崭新的议题，国家治理体系现代化的进程也就永远处于进行时之中。

　　 二、现代国家治理体系的一般属性

　　 现代国家治理体系有其可以通约的一般属性。这是现代国家原理的一致性所决定的。凡是宣称自己摆脱神权国家、封建国家和君主国家的现代国家，几乎都要毫无例外地遵循这一一般属性。现代化国家治理体系的一般属性由三种要素组成： 一是关于政治合法性的治理体系，二是关于国家能力的治理体系，三是关于主体和结构的治理体系。这三种类型的要素在任何国家都不是一夜之间奠定下来的，任何一种要素的成长都经历了一个漫长的过程。

　　 ( 一) 关于合法性( 正当性) 的治理体系

合法性是政治科学中最重要的概念之一。它意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。资产阶级政治科学家将合法性的基础理解为“同意”。但是，通过民主和社会改革的扩展营造出来的同意，乃是对阶级对抗的抑制。故新马克思主义者哈贝马斯认为，资本主义社会的合法性危机使得资本主义国家难以单独凭借制造同意来维持稳定。合法性危机的核心是资本主义积累逻辑和民主政治释放的大众压力之间不可调和的矛盾。 合法性( legitimacy) 一词的原意包括两重意思： 一是合法性、正统性； 二是正确性、合理性、正当性。国王的儿子继承王权指的就是前者； 代表人民和国家的利益进行战略规划且被事实证明是正确的，指的就是后者。所以，把合法性单纯地与选举相联结是有缺陷的。(点击此处阅读下一页)