爱思想 | 徐铜柱：社会治理中公权与私权的冲突及调适

　　 摘要：创新社会治理应该处理好公权与私权的关系。然而实践中公权与私权的冲突情形时常发生，比如公权滥用直接侵害私权、政府提供新公共产品损害公众原有利益、政府公共服务的“供给本位”与公众需求之间的矛盾、政府不作为致使公众利益受损等等。究其原因，关键在于强公权弱私权传统思维的惯性作用、制度设计偏废以及监管问责不力所致。当前应创新理念与方法，通过民主协商、参与合作和公平补偿等途径实现社会治理中公权与私权的协调统一。

　　 关键词：社会治理;公权;私权;冲突;调适

　　 党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[1]这一战略决策表明要“创新社会治理”，反映出中央进行顶层设计的思维从“管理”国家到“治理”国家的转变，是执政理念的重大转型。从古至今，不同时代有着不同的社会治理模式，大体可分为古代统治型社会治理模式、近现代管理型社会治理模式以及当代正在建设中的服务型社会治理模式。[2]服务型社会治理模式以上个世纪八、九十年代提出的“治理”与“善治”理论为基础，倡导从“政府本位”向“公民本位”、“社会本位”转变，以社会公共利益的最大化和实现人的全面发展为目标的一种社会治理模式。当前创新社会治理，是对服务型社会治理模式的发展，同传统的以“管理”为取向的治理模式相比，具有显著特征：第一，社会治理主体多元。政府、社会、市场、公民个人共同参与，彼此之间构成平等与合作的网络关系。凯特指出：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统。”[3]第二，社会治理手段多元。传统的管理方式主要以政府权力为依托的行政手段为主，社会治理则综合运用行政、法律、市场、文化、习俗等手段来解决社会问题、促进社会进步；第三，社会治理的目标是实现综合效益，尤其是公共利益的最大化、促进社会公平正义和改善人们福祉；第四，社会治理是一个持续的协调发展的过程，而不是一个阶段性的管理行为。由此可见，社会治理作为一种新的公共管理范式更适合于当前中国社会发展的现实需要，对目前地方政府的各项管理提出了新的要求。当前，如何提高地方政府社会治理能力和水平，是当前地方政府改革面临的重要课题。然而，一些地方政府在进行社会发展规划、实施公共管理、提供公共服务、履行公共责任的过程中，常常与公众的切身利益产生矛盾，有些矛盾甚至很激烈，成为影响社会稳定的直接诱因。理性分析这些矛盾的缘由，不难发现矛盾反映的是政府公权与公众私权的冲突。如何使地方政府在行使公权时，能很好地保护公众的私权，实现公权与私权的协调统一，是地方政府在社会治理过程中应该面对和解决的现实问题。

　　 一、社会治理中的公权与私权

　　 （一）公权与私权的定义

　　 社会治理方略的提出不仅体现了党中央治国理论的成熟与进步，而且体现出党中央深化改革的政治勇气和决心。要创新社会治理，实现社会治理目标，仅有高层的决策还不够，地方政府的践行效果尤为关键，特别是地方政府如何合理行使公权以实现公共利益的最大化和有效保护公众的私权以实现公权和私权的和谐统一，直接关系到社会治理目标的实现程度。社会治理中的公权，是指以维护公共利益为目的政府机构及其责任人在实施行政行为的过程中所具有的强制力量，也可以理解为国家权力或公共权力。社会治理中的公权集中表现为地方政府在维护公共秩序、提供公共产品和公共服务、促进社会协调发展的过程中所依托的强制力。因此，公权的特征一般具有强制性、法定性和公共性等方面。社会治理中的私权，是指以满足个人需要为目的的个人权利。[4]这种个人权利在当前主要表现为公众的政治参与、经济收入、财产安全、人身安全、环境质量以及基本生活资料的获取与保障等方面的权利。私权的主体一般包括个人、企业和社会组织等。

　　 （二）公权与私权的关系

　　 社会治理下的健全社会，公共利益与个人利益、公共生活与私人生活是相互影响、相互促进、相辅相成的。正因如此，公权与私权的关系也应该是和谐统一的，具体表现为两个方面，即对立统一与平等合作的关系。第一，公权与私权是对立统一关系。一方面，公权从来源和性质上讲它应是保障和促进私权的，是私权得以实现的工具，而私权又是公权的具体体现形式，是公权得以存在的基础，二者统一于社会治理的实践中。另一方面，公权与私权所代表的公共利益和私人利益在具体的形式和内容上并不完全一致，有时会发生冲突，这就要求在促进和维护公共利益并给予充分、及时与合理补偿的前提下由私人利益作出适当牺牲。[5]从这个意义上讲，公权与私权在一些具体的利益形式上存在对立的一面。第二，公权与私权是平等合作关系。由于社会治理是一个复杂的系统工程，单靠政府的力量也十分有限，地方政府善于放权，充分尊重政府以外的其他主体参与社会治理，此时的公权与私权的关系不再是“管”与“被管”的关系，而是引导与发展的关系，公权充分发挥引领示范作用，鼓励私权自主有序健康发展，通过公权与私权的合作来实现社会治理的目标。实践证明，社会治理既离不开公权的有效发挥，又必须尊重广大公众的私权，要想将二者有机统一起来，正确认识和处理二者的关系是基本前提。

　　 二、社会治理中公权与私权的冲突表现

　　 公权与私权的关系从理论上讲二者是应该和谐统一的，是社会治理实践中都不可偏废的两个方面。然而，在实践中矛盾状态时常发生，造成公权与私权之间的对立与冲突，成为当前社会治理面临的较为严重的现实问题。比如强制拆迁、非法征地、暴力执法等现象都能表现出公权与私权相冲突的情形，不仅使公众的利益受到损失，而且严重地影响一些地方政府的形象，降低了一些地方政府的公信力。社会治理中公权与私权的冲突形式主要表现在：

　　 （一）公权使用不当直接侵害公众的私权

　　 社会治理是伴随着社会问题的日益严重而逐步得到党和国家的高度重视，由于社会问题的复杂性和多样性，解决社会问题就会面临诸多的挑战和风险。当前，我国的社会治理主要还属于政府主导型模式，依靠政府的公权予以推进。特别是在一些地方领域和部门，少数管理者政府本为思想还比较严重，崇尚权力的意识比较浓厚，致使在社会建设与管理的实践中政府公权被滥用，直接侵犯公众私权，具体表现在三方面：

　　 1、公权对私权的忽略。受传统政府本位、权力本位思想的影响，一些地方政府在做行政决策时习惯于以政府自身为中心，按照领导的意志进行决策，较少顾及甚至忽略公众的意愿，习惯于“为民做主”的管理方式。一些公共决策因缺少科学论证和民主参与过程，致使公众的意志得不到应有的尊重和采纳，形成对公众表达权的漠视。比如近年来南京市某主要领导用公共权力搞大项目并强势推进，常常在没有任何规划的情况下现场办公拍板，事后再按他的方案补手续，办公会议纪要就是法典，心中全然没有人民群众和法律权威。[6]

　　 2、公权对私权的占有。地方政府中一些部门负责人缺乏群众观念，长官意识浓厚，主观臆断，随意侵占公众的权利。比如拆迁补偿协议还没谈妥，就对老百姓承包的土地、拥有的房屋进行强征强拆，毁掉地里的农作物、推倒群众的房屋，以“只要不死人，不死在现场，什么手段都能用”为底线。近年来一些地方出现的“满城挖”、“满城拆”、“满城赶”等暴力拆迁就是典型代表。[7]这种凭借公权力直接占有老百姓的私权，凸显一些地方政府“一统天下”的权力中心思想，严重违背了公权保障私权的基本规律。

　　 3、公权腐败是公权对私权的变相侵害。实践证明，公权具有支配性和易腐蚀性的特征，一旦缺乏有效的制度约束和监督机制，公权的行使者就很容易蜕化变质，产生腐败行为。关于腐败的定义，美国学者多贝尔把腐败定义为“背叛公众的信任”。[8]亨廷顿则认为，腐败是指“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为”。[9]公权腐败实质上就是政府公职人员在进行公务活动时不依法规范自己的行为，运用公权力为自己或小集团成员牟取非法利益的行为过程，它是公权异化的一种。公权腐败一般具有普遍性与差异性、隐蔽性与复杂性、周期性与连续性特点。[10]近年来，腐败领域不断增加、腐败程度不断加深、腐败手段方式多样，已经成为社会治理面临的一个严峻问题。自古以来，腐败一直都是人民群众深恶痛绝的现象，因为无论是哪种形式的腐败，其实质都是以公权做交易，非法占有公共资源和公众利益，意味着公权的任意扩张，形成官员与民争利的现象，直接损害公民的权利。

　　 （二）新公共产品的供给影响公众原有利益

　　 政府的重要职能就是为公众提供充足优质的公共产品，这是由政府人民性的本质属性所决定的。服务型政府把为公众和社会提供公共产品作为份内之事，是应尽的责任和义务。以往把政府是否履行责任当作评价政府的重要标志，但随着社会的进步和公众维权意识的不断觉醒，公众对政府提供的公共产品和服务的质量及内容有了新的更高的要求，公众评价政府不仅仅只看其是否作为，还要看政府如何作为、行政作为的效果如何等等。正因为如此，现实中常常出现这样一种情形：一边是一些地方政府以为公众谋福利进行的大型工程在轰轰烈烈地进行着，一边是打着维权旗帜的普通公众在集体阻工、上访。更有甚者是公众对政府新修建的公共设施进行破坏。例如：某县为推行本县的殡葬改革，修建了比较规范的殡葬服务中心，结果运营还不到一个月，就被当地村民破坏了主要设施而无法运营。是什么原因导致村民采取极端手段破坏公共设施？调查得知，关键是当地政府修建的殡葬服务中心侵害了村民原有的利益：一是与当地村民争水源，殡葬中心与村民共用一处水源后村民用水严重不足；二是火化的烟雾造成空气污染；三是放鞭炮带来噪声污染，影响学生的休息和学习；四是殡葬中心建成后当地的农作物卖不出去（被指有晦气），村民收入减少等等。[11]当地政府修殡葬服务中心主要是运用公权进行的，尽管符合社会发展的要求，但没能较好地保障当地村民原有的切身利益，形成公权对私权的侵犯，在村民有组织的理性维权失效后，最后选择极端方式来维护自身利益，造成公权与私权的冲突。

　　 （三）政府公共服务的“供给本位”与公众需求之间的矛盾

健全地方政府公共服务供给体系是社会治理的要求，但政府公共服务的“供给本位”常常与公众需求产生矛盾，一些地方政府习惯于按照自身的意志和条件提供公共服务，而不是以公众的“需求本位”为导向，导致政府主动为公众提供服务却得不到公众的认可，背离社会治理中多元主体平等合作的基本要求。“供给本位”常常导致政府花费了大量的人、财、物等公共资源，没能带来满意的效果，造成政府“吃力不讨好”的结局。以文化下乡为例：前些年一些地方政府热衷于“送文化下乡”，认为广大农村特别是民族地区的贫困山区文化资源匮乏，需要给他们提供精神食粮，每年要组织几次文化下乡活动，产生了诸如“城市为农村送文化”、“政府为乡村送文化”、“大专院校为地方送文化”等形式的“送文化”活动。经过多年的“送文化”实践之后，人们发现该项活动并没有给公众带来想象的效果。主要是文化内容以城市为背景，不符合普通公众的“口味”，特别是老百姓想要的致富信息、就业信息、科学技术、卫生保健、法律等知识不足。之所以会出现政府提供服务远离公众需求的矛盾，一个根本的原因在于政府的“供给本位”。“供给本位”就是“为民做主”，是传统政治文化的延续，是“官本位”的具体体现，它最大的弊端在于忽视民意。社会治理主张“公众本位”和“需求本位”，而“为民做主”只能是政府的一厢情愿，公众是否满意成为另一个层面，结果导致本应该代表“公意”的政府代表的不是“公意”，(点击此处阅读下一页)