环境法庭：基层趋势得到最高法院呼应

中国人大常委会于今年4月修订通过了新的《环境保护法》，这部环保基本法被称为“史上最严”，它和大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律法规一起，应当说在纸面上已经形成了较为完善的环境资源保护法律体系。

而要从“纸面上的法”落实成为“行动中的法”，机构设置成为一个关键环节，也是通过法律手段遏制环境恶化的必备前提。

自2007年贵阳清镇市人民法院成立第一家生态保护法庭以来，中国迄今已有16个省、区、市设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭，但仍然以基层法院为主。在中国3100多个基层法院、400多个中级法院和33个高级法院中，134个环保法庭只占很微小的比例。

与此相应的是，数据显示，全国法院2011年至2013年年均环保诉讼收案不足3万件。根据最高法2014年工作报告，2013年各级法院一共审结资源开发、环境保护案件2464件。强化环境诉讼势在必行。

最高法建立环境法庭早有征兆。今年3月10日，最高法院院长周强在向全国人大做工作报告时曾表示，2014年要推进的司法改革工作之一就是资源环境审判机构建设。而5月29日，最高法召开关于推进环境资源审判工作座谈会。会上副院长奚晓明也表示，将成立专门的环境资源审判机构，实行环境司法专门化，

在这种背景下，最高法院不等广大中级法院层层推进，就率先组建环境法庭，传递出很强的示范信号。可以预期，在不久的将来，中国的中、高级法院中，将出现一波组建并强化环境资源法庭的浪潮。而最高法院甚至已经提前发出警告，副院长奚晓明强调，本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，不能一窝蜂、一齐上。

和组建环境法庭同时，最高法院还于6月底发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，其中除了提到“充分保障法律规定的机关和有关组织的环境民事公益诉权”之外，还在制度建设上提出两个引入注目的方向。

一方面，在司法机关内部，尝试环境资源刑事、民事、行政案件归口审理。优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。这将和环境法庭的独立趋势相呼应，在单一法庭中统筹民事、刑事和行政业务。

另一方面，在司法机关外部，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构。这将是环境法庭摆脱司法行政化、地方化趋势，打破地方保护主义和“以邻为壑”污染局面的重要一步。

职责与人事

据最高法院介绍，新成立环境资源审判庭的主要职责包括四个方面：其中涉及到实体事项的包括第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵 权纠纷民事案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件，涉及森林、草原等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件。

而涉及到程序的职责则包括：对不服下级法院生效裁判的涉及环境资源民事案件进行审查，依法提审或裁定指令下级法院再审；对下级法院环境资源民事案件审判工作进行指导；研究起草有关司法解释等。

大陆媒体还报道称，在酝酿组建环境资源法庭过程中，由于相关事项多属民事领域，因此一度有提议按照现行序列编为“民五庭”，但最后仍然采用了独立的环境资源法庭名称。观察者认为，这或许为未来把业务扩展至刑事和行政案件留下了余地。

在人事方面，值得注意的是，现年52岁的首任环境资源法庭庭长郑学林，并非专门的环境资源业务出身，而是长年担任最高法院立案庭职务，从2001年起担任最高法院立案庭副庭长，2009年任立案第二庭庭长。鉴于当前众多环境案件在立案环节受挫，遭遇不予受理等结果，这项人事选择不无深意，主政者或许需要郑学林在立案领域的多年经验，来为环境案件的稳妥推进提供保险。

在接受媒体采访时，郑学林已经表示，“目前重点研究解决的就是畅通有关机关和社会组织环境公益诉权，该立案的一定要立案，符合法定条件的，法院就不能拒之门外。”这一表态或许意味着，在困扰中国环境公益组织多年的诉讼权问题上，或许将有更大的空间。

同时，另一项人事任命则更加耐人寻味。原山东高级法院副院长王旭光因为担任薄熙来案主审法官而“一战成名”，他对这个高度敏感案件的掌控力得到了法律界内外的普遍好评。今年5月，王旭光被调任到最高法院立案二庭工作，这被外界认为是高层对王的肯定和嘉奖，前途看好。但不到两个月时间，王旭光就随同庭长郑学林转战到相对冷门的环境资源法庭担任副庭长，其中当事人意愿和组织需要之间究竟如何取舍，外界不得而知。


通过建立环境法庭来维稳？

在通报环境资源法庭成立时，最高法院新闻发言人孙军工承认，近年来，环境资源纠纷数量呈现出较快的增长趋势，其中因重大环境污染等引发的群体性事件已越来越成为影响社会稳定的突出问题。这显示出，当局越来越担心环境污染成为影响大局的因素，甚至成为对统治绩效合法性的挑战。

事实上，环境事件的特点是具有明显的“外溢效应”，群体性事件产生的原因不仅可能来自重大环境污染的“现实性”，同样可能来自对重大环境污染的“可能性”——即便它并没有真的发生。

吊诡之处更在于，现实发生的环境事件反而可能更加可控。无论是7月初最高法院公布的9起典型案例，还是更早于2013年11月发生的青岛输油管道爆炸事故，虽然都对环境造成严重破坏，但由于目标明确，损害可见，因此公众的注意力更多集中在损害赔偿、善后措施、惩罚责任人之上，而政府也有更多的动力和压力去解决问题，反而不太可能引爆社会怨气。

相反，从2007年厦门PX抗议事件开始，公众对潜在环境污染的担心成为一种更有颠覆性的力量。2011年大连PX事件，2012年宁波镇海PX事件、2012年什邡钼铜项目事件、2014年广东茂名PX事件都遵循着同一模式。由于没有现实污染，司法机关无法介入，而当地部门被招商引资前景诱惑，环评报告又无法得到公众信任，因此在传言鼓动下，反而酝酿着更大的管治危机。

环境生态危机在中国不仅是一个“有法可依，执法必严”的问题，而更多的是一个决策问题和整体发展模式问题。最高法院成立环境资源法庭，固然在相关司法领域内会产生积极推动作用，但指望这一机构的设立来“从善如流”，甚至逆转生态恶化的趋势，无疑是它“不能承受之重”的任务。

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