爱思想 | 王绍光：中国的“代表型民主”

　　 摘要：由偏重内容与实质或偏重形式与程序，我们把民主分为“代表型民主”和“代议型民主”。代议型民主只是一种金丝鸟笼式民主，不应是、也不可能是唯一可取的民主形式。在过去几十年里，中国实际上已经形成了一套“代表型民主”的理论，即偏重内容与实质而非形式与程序的民主。尽管存在这样那样的缺陷，中国实践着的代表型民主具有巨大的潜力。

　　 关键词：代表型民主;代议型民主;实现机制

　　 一、代表型民主与代议型民主

　　 偏重内容与实质的民主可以称之为“代表型民主”(representationaldemocracy)，而偏重形式与程序的民主观可以称之为“代议型民主”(representative;democracy)。总体而言，东亚人民包括中国人民更偏好前者而不是后者。虽然只有一字之差，这两种类型的民主却相去甚远。表1列举了两者之间在三方面的差异。

　　 对于代议型民主而言，最关键的概念是“代议士”。“代议士”是英文representative的一种中文译法，流行于清末民初时期，现在这个英文词通常被译为“代表”(1)。不管如何翻译，它指的都是由选民选出来的人，主要指选出来的议员，但也包括选出来的行政首脑(如美国总统)。不过，将representative译为“代表”在很多情形下是不准确的，因为在欧美各国的民主理论与实践中，选出来的人并不是选民的传声筒，不是人民的代表。[1]恰恰相反，一经选出，这些人便可以依据自己的主观判断行事，因为据说“选民不是天使，对公共事务未必有健全理性的判断，会常常出错，甚至会被领入歧途”，需要有“政治判断能力”的精英为他们把关。[2]换言之，选举只不过是普通民众向政治精英授权的一种形式。选出来的精英们不必原汁原味地代表人民，只需代人民议政、替人民作主即可。这种制度倡导者的话很直白：这些选出来的人“根本就不是选民的代表……民主国家需要的不是人民的代表，而是公民选举出来的议员(代议士)！”[2]

　　 既然不让人民大众自己当家作主，只许一小撮选举出来的精英(美名其曰“代议士”)为民作主，这种体制的民主性体现在何处呢？代议型民主的辩解方式是重新定义民主：把要求人民大众当家作主的民主叫作“古典民主”或“乌托邦民主”；而现代民主则被定义为“代议民主”(representativegdemocracy)，或代议士经自由竞选产生的政治体制(2)。经过重新定义以后，衡量一个政治制度是否民主的标准也随之发生了变化：存在自由的、竞争性的多党选举，政体便是民主的；不存在自由的、竞争性的多党选举，政体便不是民主的(3)。

　　 为什么经过自由竞选产生的政府便是民主的呢？有两种不同的理论为其提供支撑。一种理论强调选举的授权功能(授权论)，其关注点是政客如何开始他们的政治生涯；另一种理论强调选举隐含的惩罚功能(问责论)，其关注点是政客如何结束他们的政治生涯。

　　 按照授权论的说法，在竞选过程中，政党提出各自的政策主张，并推出各自的候选人，选民则有权选择支持哪个政党或哪个候选人，他们会把选票投给自己心仪的政党与候选人。既然当选者是在得到了选民赋予他们的授权后才开始执政的，这种体制当然是民主的。

　　 但授权论实际上基于三个未加言明的假设，缺一不可。1)选民们是理性的，他们清楚全面地了解候选政党与候选人的各种政策主张、实现这些政策主张的前提条件、执行这些政策主张的可能后果；2)政客们会恪守承诺，上台后会不折不扣地推行自己在竞选过程中主张的那些政策；3)按竞选纲领推行政策符合选民的最佳利益。但满足三个条件中的任何一项都不容易，同时满足这三个条件则几乎是不可能的。大量实证研究发现，选民未必是理性的，往往在政治上十分无知(4)；政客在很多情况下不愿、不会也不可能按竞选纲领行事；况且，如果把见人说人话、见鬼说鬼话的竞选语言付诸实施的话，选民不大可能从中受益(5)。更糟糕的是，现代选举是极其昂贵的，参选政党与个人必须筹集高额竞选经费，否则根本没有当选的可能性。这就意味着，对参选政党与个人而言，重要的不是一般选民，而是那些有能力捐款的金主们。既然没有金主抬轿子就上不了台，这些金主才是真正的“授权者”。

　　 问责论的前提就是假设：1)政客未必会恪守竞选承诺，2)即使他们恪守承诺也未必对选民有利。问责论进一步假设，当出现上述情形时，选民肯定会不满；在下一次选举到来之时，不满的选民会把当政者赶下台，选另一批政客上台替换。这就叫作问责，下台的可能性是问责的基础。如果代议士希望连选连任，不想下台，那么他们就必须在任时小心行事，以赢得选民的欢心。

　　 问题是，现代政治制度都十分复杂，任何一项政策从酝酿到草拟、到拍板、到出台、到贯彻落实，会卷入不同的政党、不同的派系、不同的部门、不同的官员。除此之外，政策效果的好坏还取决于内外环境。选民如果对政策的效果不满意，他们未必准确地知道应该惩罚谁。政客当然一定会找到各种各样的理由或借口卸责(英文叫shirk)，把选民的不满引向别人、别处。

　　 另一个问题是，问责论假设，可供选民挑选的政党与政客很多，不满意甲，可以选乙；不满意乙，可以选丙；一直类推下去。实际上，在两党制下，只有两个党可供选择；在多党制下，选择也不多。在挑选余地不大的情形下，选民往往不得不两害相权取其轻(6)。

　　 更何况，对政客而言，连选连任固然不错，即便败选，天也不会塌下来。不仅如此，离开政坛后，也许油水更大。例如，近年来，美国将近一半落选国会议员投入游说团体，薪酬比担任议员高得多(7)。再如，克林顿夫妇，一位是前总统，另一位是前国务卿，退出政坛后，他们每年的讲演收入便是天价(8)。换句话说，在政坛干几年后退出政坛有可能获得高额“期货”回报，问责的潜在威胁恐怕只是个“纸老虎”。

　　 由此说来，不管是“授权论”还是“问责论”都无法说明所谓“代议民主”在什么意义上是民主的。三位研究代议制的权威学者对此的评论是：“代议政府的创立者期待，他们鼓吹的那些体制安排会通过某种方式诱导政府服务于人民的利益，但他们并不准确地知道为什么会如此。两百多年过去了，我们今天还是不清楚”。[3]

　　 与代议型民主不同，代表型民主的关键概念不是“代议士”，而是“代表”(representation)。按照经典著作《代表的概念》作者汉娜·皮特金(Hanna设

　　 Pitkin)的定义，“代表”的含义是以实现公众最佳利益的方式行事，代表的主体是否经过自由的、竞争性的选举产生是另外一个问题[4]。代表型民主的基本假设是，民主可以经由各种不同的代表机制实现，不一定非得要由选举产生的代议士来实现。既然如此，衡量一个政治制度是否民主的标准就不再是存不存在自由的、竞争性的多党选举。民主理论大师罗伯特·达尔(Robert任A.Dahl)说，“民主的一个关键特征是政府持续回应其公民的偏好，而所有公民在政治上完全平等”。[5](P1)这里，重要的不是代议士在多大程度上能为选民代言(representativeness)，而是政府对民众偏好的回应性(responsiveness)。达尔的这番话实际上为衡量一个政治制度是否民主设定了标准：代表型民主的标准。需要进一步厘清的是达尔所说的“偏好”(preferences)。我们认为，这里的“偏好”主要不是指人们的主观要求(wants)。无论何时何地，政府都不可能、也不应该迎合公众的漫无边际的欲念。相反，“偏好”指的主要是民众的客观需求(needs)，以及他们就需求而提出的意见、建议等等。

　　 为了与“授权论”和“问责论”加以区别，我们可以将以上说法称之为民主的“代表论”。

　　 二、代表型民主的理论

　　 代表型民主有四大组成部分，分别回答四个关键问题：代表谁？由谁代表？代表什么？怎样代表？

　　 (一)代表谁？

　　 中式代表型民主理论的回答是：人民。所有中国人都熟悉毛泽东的名言“为人民服务”；它是中国共产党的宗旨，也被镌刻在中南海新华门和中南海东门的影壁上。为人民服务并不是指，人民被动地接受服务，其真实含义是与人民一道，通过共同努力，创造一个更加美好的世界。

　　 那么谁是“人民”呢？不管在哪个国家，“人民”(或“公民”)这个概念的内涵与外延都是不断变化的。中华人民共和国建国前夕，毛泽东说出了他当时对“人民”这一概念的理解：“所谓人民大众，是包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、被帝国主义和国民党反动政权及其所代表的官僚资产阶级(大资产阶级)和地主阶级所压迫和损害的民族资产阶级，而以工人、农民(兵士主要是穿军服的农民)和其他劳动人民为主体。”[6](P1215)在此前后，毛泽东一直把“人民”看作一个历史的、变动的政治范畴，而不是泛指一国的全部人口，但唯一不变的是，他所理解的人民主体始终是从事物质资料生产的广大劳动群众。虽然，改革开放以后，“人民”概念的内涵与外延再次发生了重大变化，其主体依然是广大劳动群众，同时也包括一切拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。中国革命与新中国最大的历史贡献就是将亿万普通劳动人民群众第一次带上了政治舞台。

　　 强调代表的对象是人民与自由主义形成鲜明对比。在自由主义的词典里，根本不存在社群、阶级这些群体概念，更不存在人民。只有追求个人一己私利的个人才值得代表。

　　 (二)谁代表？

　　 在西式主流代议理论中，只有选出来的代议士(所谓“政务官”)才有资格代他人作主，其他人都不够格。但在现代，不管在哪一种政治体制中，都有大批非选举产生的官员(所谓“事务官”)实实在在地行使着政治权力。说他们没有资格代表别人实际上也免除了他们必须全心全意为人民服务的压力，仿佛只需按部就班、照章办事就万事大吉了。

　　 在谁代表的问题上，代表型民主的回答是，所有行使政治权力的人，既包括正式选举出来的代议士，也包括手握实权的其他官员。中国把所有行使某种权力的人都统称为“干部”。所有干部都有责任代表人民的利益。

　　 毋庸置疑，干部属于列宁所说的“先锋队”；但这并不意味着他们可以摆出“精英”的派头，以“精英”的方式行事。恰恰相反，有责任代表人民利益的人必须通过各种方式与广大人民群众打成一片，并在此过程中不断改造自己，因为“人民、只有人民，才是创造世界历史的动力”；[7](P1031)因为“群众是真正的英雄”，而各级干部“则往往是幼稚可笑的”；[8](P790)因为“人民群众有无限的创造力”。[9](P578)这也就是说，各级干部都必须在“干中学，学中干”，不能“把自己看作群众的主人，看作高踞于‘下等人’头上的贵族”。[10](P864)他们“切不可强不知以为知，要‘不耻下问’，要善于倾听下面干部的意见。先做学生，然后再做先生；先向下面干部请教，然后再下命令”。[11](P1441)这与“授权论”、“问责论”对代议士角色的设想(即高人一等的政治精英)形成了鲜明的对比。

　　 (三)代表什么？

在西式代议制中会设置表达机制，让人们把自己的愿望(或偏好)表达出来，形成对代议士的压力，希望因此影响政府的决策。“愿望”是个比较模糊的概念，它既包括人们的主观要求，也包括他们的客观需求。如果稍加阶级分析，我们就会了解到，衣食无忧的社会中上层往往表达的是主观要求(如减税、同性恋婚姻、表达自由)，(点击此处阅读下一页)