政见|渗透和操纵政府采购程序的四种策略

政府采购

中国政府引入了竞标制度以鼓励采购竞争和抑制腐败。但事与愿违的是,采购竞标制引入后,腐败非但没有减少,反而有愈演愈烈的趋势。

为什么竞标制没有奏效?香港城市大学公共政策学系的 公婷 教授和新加坡管理大学社会科学院的周娜博士最近发表论文,回答了这一问题。她们通过中国一个典型城市的实地访谈,深入分析了正式的公共采购制度是如何被非正式规则瓦解、扭曲和取代的。

正式规则多达42条

规则分为正式和非正式两种,二者的互动关系是理解制度理论的关键。正式规则是“成文法”,需要缜密设计和修订。非正式规则是不成文但却广为接受的惯习和规范,它内嵌于人与人之间的社会交往和互动关系中,游离在正式框架和体制的边缘。

人们通常认为正式与非正式规则存在互补和功能相依的关系,但实际上它们的关系可能非常复杂和多面。非正式规则可能抵消乃至取代正式规则,导致许多正式规则停留在字面上,成为“形式规则”;而生活中实际运作和真正发挥作用的却是非正式规则。于是,正式与非正式规则的背离导致人们“嘴上说一套,背后做一套”。吴思提出的“”,其实就属于非正式规则,它被刻画为中国古代历史中实际起作用的核心规则。

中国政府在1980年代初在工程建设领域试点公共采购的市场化改革,随后在1980年代末将其推广到所有政策领域。地方政府(如深圳市)和财政部为此建立了规范政府采购的各项制度。在加入世界贸易组织(WTO)的背景下,中国政府推动了《招标投标法》和《政府采购法》分别在2000年和2003年实施。按照上述制度规定,政府采购主要包括5种方式:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价。为了规范整个政府采购过程,各级政府部门出台了一系列正式规则。据统计,共计42条正式规则是针对政府采购的,就制度严密性而言可谓无懈可击。

四种方式回避正式规则

虽然正式规则日趋体系化和日益缜密,但实际的政府采购过程却往往有悖其“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”的设计初衷。采购过程中的主要行动者包括采购部门和投标企业,他们施展了一系列策略以渗透和操控采购程序。两位作者识别了4种政府采购导致腐败的策略——

规避招标程序。 虽然明文规定“采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购”,但实际上采购当事人都在有意规避公开招标采购。政府采购指“使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。为了逃避政府采购,一些政府部门将所需采购的货物、工程和服务编入专项资金、自筹资金或预算外资金。国家审计署的审计报告显示,仅2009年审计的56个中央部委,就有4个未按规定编制预算。还有一些政府部门“化整为零”,将需要招标的采购项目金额拆分为若干个低于“采购限额标准”的项目,从而逃脱政府采购的规定程序。“因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购”不适用《政府采购法》,为此一些政府部门就故意拖延采购计划时间,将原本正常的采购变为“紧急采购”,从而规避招标采购。

“俘获”正式规则。 公开招标和邀请招标要求竞争性招标。当公开招标在所难免时,一些人就投机取巧,将招标从竞争性强的方式转为竞争性弱的方式。政府采购的默认方式是公开招标,且统计数据显示它的使用率最高(例如,财政部的数据显示,2013年全国政府采购中使用公开招标的资金占采购总规模的83.3%)。但是,通过变革采购方式并编造统计数字,政府部门实际上使用最多且花费最大的采购方式却是竞争性谈判等竞争性较弱的方式。与公开招标相比,竞争性谈判有利于缩短采购时间,增强采购结果的确定性,这也是为什么政府部门乐意选择这种采购方式。公开招标可能吸引十余个投标人,而其他采购方式则只需要三到五个即可,使政府官员可以在少数几个投标人中选择最心仪的一个供应商,从而更容易控制采购结果。

“掏空”正式规则。 这种策略将正式规则变为“一纸空文”,从而为非正式规则让路。招标文件至关重要,但一些采购部门在其中列出有利于其心仪供应商的条款(如特定某个品牌或技术要求),从而使这些供应商获得投标优势,并将其他供应商排除在外。换句话说,当招标文件出炉时,谁能中标已经“内定”了。甚至有一些政府部门故意偷懒,请某公司代劳制作招标文件,而这家公司事后自然顺利中标。不仅采购部门如此,投标公司也通过“串通投标”或“资质挂靠”等策略,使正式规则成为“空壳”。例如,内定的中标公司会邀请其他公司“陪标”,这些公司投高价标,中标后获得分成或分包,从而实现“利益均沾”。

“合谋”应对正式规则。 法律规定,采购部门与供应商或采购代理机构不应存在利益关系,但实际上他们常常“沆瀣一气”恶意串通,为各自的利益而走到一起。掌握雄厚的社会关系和网络的供应商常常在政府采购中获胜,使竞标沦为“为关系而竞争”。采购部门也会通过各种途径影响评标环节,使“关系户”取胜。由于采购部门握有生杀予夺的大权,可以决定供应商的生死(如是否按时付款),因此供应商通常会乖乖与其合作。

根除腐败的关键

政府采购在政府财政支出和国民经济中的地位和重要性越来越大,其腐败风险也日益放大。财政部的统计显示,2013年全国政府采购金额达到16381.1亿元,同比增长17.2%,占全国财政支出和国内生产总值(GDP)的比重分别达到11.7%和2.9%。

如果这种非正式规则扭曲乃至取代正式规则并导致系统性腐败的话,那么中国各地区和各部门的差异将不会很大。但是,实际情况是否是这样的?为什么不同地区和部门在政府采购方面的腐败程度不同?显然,立基于案例研究,未来仍有待于通过实证研究揭示政府采购腐败的演变及其影响因素(如电子招投标和监察系统等)。

人们通常认为,市场化改革有助于打击腐败,因为它通过下放权力、简化行政程序、减少官员的自由裁量权和加强贸易开放等机制减少了腐败机会。一些跨国实证研究确实证实了市场化与腐败之间的这种关系。但是,对中国的研究却揭示了市场自由化与腐败之间更为复杂和微妙的关系。

一些学者认为,竞标等制度的失灵是因为市场化改革不彻底,对地方政府缺乏有效的监督和制裁。还有学者指出,市场化改革催生了新的腐败机会,腐败也表现出新的形式。而从前社会主义国家转轨的经历来看,大都存在类似问题:建立了民主制度和市场架构,但往往无法抵御权势利益集团和腐败的俘获。

政府的退出并不意味着市场化的终结,而恰恰代表着市场化迎来关键时期,因为政府需要建立有效的正式制度以避免制度缺位导致的秩序紊乱。该文是在2009-2010年实地调查的,此后中央和地方政府都对公共采购加强了监督。2011年底,国务院常务会议通过《招标投标法实施条例》并自2012年初施行,以进一步规范招标投标活动。

但是,更为重要的是,在强化正式规则的同时,需要变革内嵌于社会过程的不成文的非正式规则。换句话说,政府腐败的治理需要一场社会文化变革,而不仅仅是出台几条干巴巴的法律条文和政府文件所能解决的。值得注意的是,当正式制度的藩篱被非正式制度突破时,无论是“拍苍蝇”还是“打老虎”,简单抓几个贪官污吏和无良企业都无济于事,而根本途径在于整个社会的制度变革和价值重塑。由此可见,政府采购及其他领域的反腐败将是一场旷日持久的长期战和攻坚战。

参考文献
Gong, T., Zhou, N. (2014). Corruption and marketization: Formal and informal rules in Chinese public procurement. Regulation Governance , doi: 10.1111/rego.12054

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2014年8月12日, 1:58 上午
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分类: 公民博客