在最高的层次,不管人们对宪政抱有多大的争议,要确立有效的政治治理,宪政是唯一的选择。

   在大规模的反腐败运动持续了很长一段时间后,中共宣布即将在10月召开的十八届四中全会,将专门讨论依法治国问题。这在中共历次全会中尚属首次,给众多对中国政治改革抱有很高期待、而至今仍缺失任何有意义的政治改革而感到失望的人们,无疑是希望再燃。

   把中国建设成为一个法治国家,是近代以来一代代中国人的理想,但实现这个理想的过程非常困难和曲折。法治国家的目标产生于清王朝解体之后。旧国家解体了,但新国家的建立则是非常困难的事,法治国家建设更是提不到议事日程,在很长的历史时间里一直只是一个理想而已。近代以来,中国精英的首要任务就是建立一个强大、免于外敌入侵、独立的主权国家。中国基本上经历了清朝解体、军阀混战、国民政府统一、外敌入侵(抗日战争)、国共内战和1949年之后以阶级斗争为主题的内部政治斗争等几个主要阶段。在这些阶段,法治国家建设并无法成为精英的政治目标。

   改革开放之后,建设法治国家终于正式提到执政党的最高议程上来。在邓小平时代,法制建设是中国政治改革的核心。在思想层面,当时提出了十六字政策,即“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”邓小平等领导人反复重申法制建设的重要性。从组织层面,当时设立的中央政法委员会(即政法委),就是为了推进法制建设的权力机构。

   到1995年,中共十五大便正式把“法治”确定为国家政治改革的总体目标。“法制”和“法治”,一字之差,表明中国在法治国家建设上的新阶段。“法制”意味着要确立并实施一整套法律体系,而“法治”则要解决政治问题,即法律不再仅仅是统治者的工具,任何组织包括执政党也必须服从法律——统治者和被统治者都要服从法律。

   可惜的是,在进入新世纪之后,法治国家的建设在领导层的改革议程中消失了。尽管高层也不时提到要进行法治建设,但在实际层面,很多作为是相反的,法治不仅没有进步,反而出现了大倒退。具体地说,中央政法委的功能从推进法治建设,很快就演变成为一个擅长于张扬国家机器暴力面的组织,主要体现在维稳机制的产生和大发展上。

   没有人会否认社会稳定的重要性,问题在于社会稳定是建立在什么基础之上。维稳机制脱离了法治的轨道,走上了过度依赖暴力,结果造成了社会的更不稳定。同时,在指导思想和执政思路上,这段时期也偏离了法治轨道。一些部门曲解“群众路线”,把此引入执法,演变成法律领域的民粹主义,导致了法律必须服从民意、法不责众的情况。

   更为严峻的是,暴力部门(公、检、法)本身的性质发生了变化,尤其是变得极其腐败。在人民的眼中,这个部门的本来意义在于提供基本社会安全保障和社会正义,但现在是恰恰相反。不难理解,在维稳的年代里,执政党和人民、政府和老百姓、国家与社会之间的关系遭到了何等巨大的破坏。尽管执政党的目标是建设和谐社会,但中国社会变得越来越不和谐了。今天人民对政府及其官员的极端不信任,是和高强度的维稳有关的。

   中国建设法治不容易

   政府腐败蔓延开来,人们恨之入骨,因此中共十八大之后,中共高层进行了疾风骤雨式的反腐败运动。这个反腐败运动是前所未有的,在短短的时间里,大量的各级官员被查处。因此,也有很多人出来对中国的未来表达出担忧,对反腐败运动会不会继续破坏中国的法治建设,感到很大的不确定性。

   实际上,面临法治退步的局面,中国社会近年来一直在呼吁宪政,并把宪政和“中国梦”结合起来。

   从这个意义上说,今天执政党再次转向法治建设,于国家、于社会都会是一种互赢的局面。对执政党来说,其意义是多层面的。首先,在最高的层次,不管人们对宪政抱有多大的争议,要确立有效的政治治理,宪政是唯一的选择。人们反对中国照搬西方的宪政,但必须努力寻求建设中国本身的宪政。对宪政的呼吁尽管导致了大争论,但并没有人否认法治的重要性。从宪政的最基本面来说,宪政即法治。

   其二,在社会治理层面,前些年的维稳机制已经导致了“越维稳、越不稳定”的局面,要实现对社会的有效治理,必须重新返回到1980年代开始的法制和法治建设。在任何现代社会,法律是社会治理的制度基础。其三,在强化执政党的合法性方面,法治无疑为人们指出了国家政治发展的大方向,并且能够从理论上说清楚执政党的性质,这必然会成为执政党执政合法性的巨大资源。

   于社会来说,法治能够为社会成员的政治、经济和社会权利提供有效的保护,在免于暴力恐惧的同时,无需诉诸于同样暴力的手段来和政府官员互动。在维稳机制下,老百姓各方面的权利得不到保障,经常受到侵犯,老百姓也不得不诉诸于其他非正常的手段来应付政府官员,在很多情况下往往体现为暴力。

   不过,建设法治并不是件容易的事情。执政党再次把此提升到最高的议程,仅仅是实现法治社会的一个政治前提。在这个过程中,仍然会面临无穷的认知和政治上的困难。在中国,认知的困难至少表现在三个方面。一是来自传统文化。传统中国并没有发展出法治精神,所强调的是“依法治国”,即统治者使用法律来统治国家,是传统法家的思想。这个理念到今天仍然根深蒂固,非常流行。

   改革开放以来,人们一直在争论“党大还是法大”的问题,就是对这一传统思维定式的担忧。实际上,不能把“党纪国法”理解成为党的干部只接受党纪的处置,而不受国法的惩罚。在现实生活中也不是如此。今天提倡法治,也要以法治党,也就是要把法治引入对执政党本身的治理。党的干部官员一旦犯罪,不仅要接受党纪的惩罚,也要接受国法的惩罚。

   第二种妨碍中国法治建设的认知是“法是社会的工具”。这种观点是传统文化中“法是统治者的工具”的对立面。中国传统有“法不责众”的说法——只要涉及的人多了,就无须考虑到法律。这种观念在没有法治传统的亚洲尤其流行。例如,台湾学生可以无视法律来占领立法院,而一些政党则在背后支持。即使具有英国殖民地法治传统的香港,这种观念也在流行开来,一些学者和政治力量在大力提倡“占领中环”运动,希望通过非法治的方式来实现政治目标。中国大陆更是如此,在每一次较大的社会运动中,法治往往是最廉洁的牺牲品。即使是律师群体,今天也经常偏离法治而诉诸于民众。

   实际上,从法治原来的意义上说,法律既不是统治者的工具,也不是社会的工具。法律是相对独立的第三方,法官就是裁判,是相对中立的裁判。作为第三者,司法是人与人之间、人与组织(包括政府)之间、组织与组织之间互动的平台,简单地把法律视为无论是统治者还是社会的工具,都会导致法律的滥用。

   当然,人们也不能简单地假设司法就是中立。司法,无论作为一种机构还是在这个机构工作的成员,都会受到其他因素的影响,既可以受到政府的影响,也可以受到社会力量的影响。西方一般被视为是法治国家,但很多经验研究表明,司法(尤其是司法的主体法官)往往不可避免地要受政治力量的影响。所谓的中立只是在相对意义上的,就是要求司法界从业人员严格遵守专业精神(professionalism),专业精神高于一切。

   第三种认知发生在中国如何确立自己的法治体系这一层面。近代以来,中国的法律体系深受西方的影响。改革开放之后,受美国的影响更为深刻。西方在建设法治国家方面领先于中国,中国须要好好学习。不过,这并不是说中国要照搬照抄西方,中国也必须避免西方法治体系的一些劣势。例如,美国的“以法治国”(rule of law)经常演变成为“律师治国”(rule of lawyers)。如同其他领域,司法界本身也并非能够超越自己的利益。法律是社会正义和公正的保障,但不能简单地假定律师就是社会正义和公正的化身。相反,司法体制本身很容易演变成为一个庞大的既得利益集团,律师也是基于自私利益之上的。

   在美国,律师已经成为一个庞大的既得利益集团,追求自身的利益,这导致了巨大的社会问题。例如,美国人喜欢打官司,也被鼓励打官司,而不喜欢庭外和解。这种心态的形成和美国拥有庞大的律师群体有关。照理说是需求创造供应,但在美国的司法界可能相反。大量的司法需求是美国律师作为一个既得利益集团创造出来的。什么事情都要诉诸于司法,反而促成美国的司法体系不堪重负,不仅效率低下,而且社会经济成本无限高昂。

   显然,中国要确立自己的法治体系,在认知层面,既要克服传统的“法律工具论”的思维,也要避免简单地照抄照搬西方的思维。

   法治建设也面临实际政治的困难,包括谁来做、怎么做。这里争论的焦点在政法委的存留问题。在知识界,人们对政法委一直有诸多的抱怨,似乎政法委就是阻碍中国法治建设的最大阻碍。在今后一段时间里,这个问题会长期存留下去,人们对此也会展开争论。如果避开其存留问题不谈,在目前的阶段重要的还是政法委的功能转变问题,就是要从前些年的维稳机制转变为促进法治建设的机制。

   实际上,十八大以来,政法委也在作这方面的转型。往日的维稳功能在不断淡化,被新的概念“社会治理”所取代。同时,政法委也在突出其法治改革的新方向,例如对劳教制度的改革。在这方面,这个机构仍可大有作为。随着政法委功能的转变,社会对其的认知和看法也会逐渐得到改变。

   法治不会从天上掉下来,都是人为建设的结果。西方花了一百多年的时间建立了法治。中国改革开放已经三十多年,法治建设也走过了相当曲折的道路。不过,形势比人强,法治建设是一个大趋势,因为经济、社会和政治等方方面面的发展都在呼吁法治建设。一旦条件具备,包括执政党所具有的坚强的政治意志、社会成员科学的法治观念、法治建设机构的存在等等,就有充分的理由相信,中国也能建设成自己的法治体系。

  

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