爱思想 | 张明楷：刑事司法改革的断片思考

　　 内容提要: 体制改革是使司法走上正轨的必由之路。在改革过程中，既要找出导致司法腐败、司法不公正、司法无权威等现象的深刻根源，也要重视形成这些现象的直接原因；既要充分考虑到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的各项司法改革措施的难度及其可能造成的负面效应，也要周全设计出相关的应对措施；既要明确长远之计，也要确定当务之急。在当下，就刑事司法而言，最紧迫的改革任务是要针对党政官员干预、罚没收入返还、考核指标泛滥、司法能力低下等问题采取强有力的治理措施。

　　 关键词: 司法改革；必由之路；长远之计；当务之急

　　 一、必由之路

　　 “美国的电视剧总是将警察、检察官与法官描写得很黑暗，但公众还是信任法官，其司法依然具有权威性和公信力；中国的电视剧总是将警察、检察官与法官描写得很伟大，但公众还是不信任法官，司法依然缺乏权威性和公信力。这是为什么？”当我在讨论课上提出这一问题时，一位已经是检察官的研究生所做的回答是：“人民群众的眼睛是雪亮的。”

　　 正因为人民群众的眼睛是雪亮的，我国司法存在的问题，再也不可能被官方媒体头版的正面报道隐瞒了。虽然部分官方媒体，总是积极报道各地司法机关如何采取积极措施促进司法客观公正，但很少有人相信其中的经验是真实的、有效的。事实上，我国的刑事司法一直没有走上正轨，人们早就意识到，必须进行司法体制改革，而且早就该改革。由于没有进行体制改革，又不得不解决浮在表面上的诸多问题，有关部门在原有司法体制下采取了一些措施。然而事与愿违，其中一些措施加剧了问题的严重性与普遍性，甚至使司法明显倒退。例如，政法委在设立当初，并不直接决定具体案件的办理结果，但近些年来，各级政法委普遍直接插手具体案件的处理。在具体层面上，一些原本不能定罪处罚的案件，在政法委的主导下能够顺利定罪处罚。最为典型的是，只要政法委召开“三长会议”，几乎任何不能定罪的案件都可以定罪，任何应当定罪的案件也可以不定罪。在宏观层面上，检察权、审判权的行使越来越不独立。如果没有党委或者纪委的同意，检察机关难以对任何一位处级乃至科级干部进行立案侦查。一位在某省检察院反贪局工作的检察官对我说：“我们连一位镇长、镇委书记都扳不动，只能扳动村长、村党支部书记。”检察机关与审判机关也越来越习惯于请示上级领导或者同级政法委，不愿意独立行使检察权与审判权。再如，为了防止冤假错案，促进司法客观公正，上级司法机关制定了与法官、检察官具有直接利害关系的详细考核指标。由不直接办理案件的人员主持制订的极不科学的考核指标，并没有减少冤假错案，反而扼杀了法官、检察官适用法律的能力，遏制了法官、检察官的正义感，提高了法官、检察官为自身利益考虑的积极性，导致冤假错案有增无减。

　　 重新“砸烂公检法”已不可能，司法体制已经到了非改不可的地步，体制改革是使司法走上正轨的必由之路。党的十八大报告明确提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法体制，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进法治中国建设”，其中包括“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”等内容。《决定》提出的改革内容让法律人看到了中国司法的希望。

　　 然而，司法方面累积的问题实在太多，恶性循环越来越严重。如后所述，要实现《决定》规定的改革内容，恐怕需要十几年乃至更长时间。而且，现在的改革很难找到一个突破口，即使找到突破口，能否依次顺利进行改革，也不无疑问。但是，许多问题绝不能一拖再拖，更不能再拖几年、十几年，否则，司法体制改革的成本更大，甚至可能导致司法体制改革的失败。

　　 本文的看法是，在司法体制改革的过程中，既要找到导致司法腐败、司法不公正、司法无权威等现象的深刻根源，也要找出这些现象的直接原因；既要充分考虑到《决定》规定的各项改革措施的难度以及可能导致的负面效应，也要周全设计出各项应对措施；既要明确长远之计是什么，也要知道当务之急是什么。在当下，治本固然重要，但是如果没有强有力的治标措施，治本就会步履维艰。

　　 二、长远之计

　　 作为长远之计，法治中国的建设，不仅要求政府受到法律的控制，而且需要一个强有力的、具有司法权威的独立司法部门以及一支献身司法事业、誓愿维护法律、公正裁判案件的司法队伍。《决定》所提出的一些改革目标可谓长远之计，而非短期内可以一蹴而就的。其中，一些改革措施具有相当难度，如果不考虑周全，就可能出现明显的负面效应。在此选择几项改革措施略作探讨，旨在说明长远之计的改革难度，决非反对司法改革。

　　 （一）司法独立

　　 司法独立，是指审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权检察权。《决定》指出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”按照相关人士的解释，《决定》的这一内容“剑指‘司法地方化’倾向……所谓‘司法地方化’，是指法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权。由于受地方保护主义干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件‘立案难’、‘胜诉难’和‘执行难’现象比较突出。法院常被视为普通行政机关……严重影响到司法形象。”之所以不是由中央统一管理，是因为“我国共有3500多个法院、近20万法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理，是相对务实之举。通过这项改革，各省法院人员、编制将由省提名、管理，法官仍按法定程序任免；法院经费将由中央和省级财政统筹保障。法院将更有底气、更有能力摆脱地方保护主义的干扰。”[1]然而，这项改革（以下简称“省级统管”）的难度太大，改革后也未必足以保证司法独立。

　　 “省级统管”的改革，并非短期内就可实现。“省级统管”的制度设计，就需要相当长时间的调查研究。例如，由省级的什么单位统管？如果法院系统由省高级人民法院统管，那么，上下级法院的关系是否违反宪法与其他相关法律的规定？这种改革会不会加剧法院、检察院内部的行政化？如果成立新的管理机构，会不会导致又增加了一个干预下级司法的机构？人财物由“省级统管”时，其他方面由谁管？这些问题不研究清楚，便难以全面启动改革措施。当然，众所周知，我们通行的办法是先试点，试点成功后再全面推行。然而，试点并不是绝对可行的办法。因为试点是短期的、小范围的，方方面面都在按照试点目的行事，旨在促使试点成功。但真正全面推行后，情况可就大不一样甚至恰恰相反了。

　　 如果“省级统管”的制度设计得不周全，必然出现消极后果。“现在广东，广州、深圳等发达城市和粤西地区的法官待遇和工作强度差别很大。广州法官每年大概要审理200多个案件，加上地方补贴，月收入能到8000元以上。粤西贫苦地区的法官一年只办几十个案件，月收入3000元左右。如果全省统一标准，也很难算得上公平。”[2]这种不公平的现象在有的地方已经出现。例如，北京市各区县的法官、检察官，只要级别相同，他们的工资待遇就相同。可是，有的区的法官、检察官每年办理200多起甚至更多的案件，而有的区县的法官、检察官办理的案件可能只有20多起。再如，同一特区城市（如珠海）的法官、检察官的工资因为所在的行政区不同而不同。但是，他们的工资在各自的行政区内一般不会低于其他公务员。然而，在“省级统管”后，可能出现的一种局面是，一个基层院的法官或者检察官的工资比改革前更少，也比同一行政区内的其他公务员的工资低。于是优秀的法官、检察官流失会更快。⑴“留下来的可能利用独立后的机会以腐败获得平衡”[3]。海关人事制度的改革就已经造成了人员流失。有的特区（如珠海）的海关人员因为工资低于同一行政区的其他公务员，一有机会就报考其他国家机关的公务员，而不愿意继续留在海关工作。这是“省级统管”改革需要特别注意的问题。

　　 有人针对上述问题提出：“由于中国城乡差别、地区差异的客观存在，还应当考虑一些城市‘收入高、消费高’的实际情况，采取一些变通的措施。可以将一些副省级城市、特区城市、计划单列城市等从省级统管的预算模式中独立出来，以照顾实际存在的不平衡现状。”[4]然而，即使是在同一（特区）城市统一工资标准，也未必能实现改革目的。因为同一副省级城市、特区城市、计划单列城市内的基层院所在的行政区的发案率、办案量等存在很大区别。由这些城市统管，未必能解决待遇不公平的问题。更为重要的是，“统管”的级别越低，司法独立的目标就越难实现。例如，现在经常出现利用程序实现地方保护的现象：一个原本应当由中级人民法院一审、省高级人民法院二审的案件，由于相关人员担心省高级人民法院改判，便改为由基层人民法院一审，中级人民法院二审维持原判，从而实现地方保护的目的。实行副省级城市、特区城市、计划单列城市单独管理后，上述现象必然明显增加，克服“司法地方化”现象的目的便不可能实现。

　　 更为重要的是，实行“省级统管”后，司法是否真的能够摆脱地方保护主义的干扰？在本文看来，“省级统管”对司法独立所起的作用是极为有限的。

　　 在人们习惯于干预司法的社会里，人财物由“省级统管”只能解决部分问题，而且只能解决小部分问题。实行“省级统管”后，法官、检察官的人财物虽然不由地方管理，但是，其家属、亲属总会在地方工作、生活，家属、亲属的工作与生活必然在诸多方面依赖于地方政府及其各个部门。一个依法独立公正行使审判权却使地方利益受到损失的法官，在当地难以成为受欢迎的人，其家属、亲属的工作、生活等必然面临诸多麻烦。正如有的学者所言：“当统一编制进行省内统管时，法院会突然发现法院的法官乃至院长的小孩要上幼儿园、上小学都成了很大问题，要收很高的费用。”[5]在我国，各项制度（如就业制度、户籍制度、教育制度等）都直接或者间接制约司法独立，如果不是全方位的改革，司法改革的成效将是微弱的。

　　 在地方法院、检察院人财物由“省级统管”后，地方党政机关为了地方利益乃至个人利益，不仅依然会直接向地方法院、检察院负责人或者办案人士“打招呼”，而且会向省级人民法院、检察院的负责人或者办案人员“打招呼”。这种“招呼”，是地方法院与检察院不可忽视和轻视的。因为在基层院与地方党政机关有着千丝万缕联系的情况下，即使在“省级统管”之后，许多司法问题（如群体性事件的处理、裁判的执行等）仍然需要地方党政机关的支持，许多事项（如档案管理、卫生管理、消防管理等）依然要受地方管理。如果地方法院、检察院不考虑地方党政机关的意见，那么，地方党政机关不仅不会支持所在行政区的司法工作，甚至会将诸多难以解决的问题推给地方法院、检察院，使得法院、检察院根本无法面对和处理。或许有人诘问：“你凭什么把地方官员想象得如此坏？”其实，我并不是将地方官员想象得如此坏，而是因为地方官员也有他们的考核指标，也有他们的难处，如果未能保护地方的经济利益与其他利益，他们也要承担相应的责任。或许可以认为，在现行体制下，他们在许多场合干预司法也是出于不得已。还是那句话：只有全方位的改革，才有助于司法体制改革的顺利进行。

此外，如果“省级统管”是由省高级人民法院管理下级法院、省级人民检察院管下级检察院，那么，下级法官、检察官独立行使审判权、检察权的设想，(点击此处阅读下一页)