爱思想 | 李少文：论司法中央化改革的困境

　　 内容摘要 十八届三中全会提出了司法改革的一揽子方案，凸显了司法中央化的改革思路，试图通过改变司法权力配置结构来为法治中国提供制度基础。司法中央化承载着复合目标，既要防止地方保护主义，又要强化中央集权。法治强调司法的权威性和司法独立，中央化在这方面的作用不足。中央化通过延长地方控制司法的链条、弱化司法行政化和协助法官管理制度改革等发挥去地方化的作用。具体改革实施不能实现设定的目标和任务，也面临着一些结构性障碍，包括宪法和法律的制约、触动既得利益后的反弹、司法行政化的消极影响。

　　 关键词 中央化 省级统管 司法独立 去行政化

　　 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了有关司法改革的一揽子方案。“司法改革是这次全面深化改革的重点之一。”[[1] ]习近平总书记说，“这些改革措施，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保证人权都具有重要意义。”[[2] ]一如中国社会的改革进程，司法改革也经历了很多方向性的争议。《决定》提出的方案主要涉及到保障司法独立、实现司法中央化和去行政化，突出体现了强化司法法治过程面向的思路。孟建柱说：“社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。为此……主要（措施）有两项内容：一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理……二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。”[[3] ]这是司法中央化的主要表现。《决定》并提出要建立符合职业特点的司法人员管理体制，从人员分类、招录选任、管理、职业保障等方面着手，试图建立起专业、独立的司法队伍，这将间接作用于中央化。然而，中央化的改革思路引起了很多争议，对其能否实现改革目标颇有质疑。本文将从现实主义的角度出发，对司法中央化的目标及其措施进行反思性的分析，并展望司法改革一揽子方案的实践前景。中央化试图通过改变司法权力的配置结构，来为法治中国提供制度保障，但司法公正和法制统一更强调司法权威性、去行政化和建立独立专业的法官队伍。而且，中央化的具体措施还面临着目标迷失、动力缺陷和结构障碍等诸多问题。未来司法中央化需要更为审慎和全面的政策来加以落实。

　　 司法中央化的复合目标

　　 《决定》提出的“法治中国”的理想图景隐含着对全面的、统一的、有效的法治秩序的期待。透过表面看实质是解读政策的一贯方式。总的来说，《决定》试图完成司法领域的中央集权，它追求制度的体系化和整全性，在目标上要求“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，在操作上要求强化中央的权力、压缩地方的空间，实现统一协调。在司法权配置层面，中央集权的直接表现就是中央化，它要求中央具有绝对和最高的权威，能够通过一定的方式来控制和影响地方，弱化地方党政机关对地方司法的影响。如果司法机关及其工作人员在司法活动中受地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，或会导致他们丧失其应有的独立权力和地位，就会出现司法异化的现象。[[4] ]

　　 支持中央化或者去地方化的理由有很多，例如司法权属于中央事权，地方法院是国家设立在地方的审判机关，并非“地方的”附属部门。[[5] ]而且司法权同立法权、行政权相比独具国家专属性和专有性，因而不能转让，不能授予其他主体行使，不能有地方司法、授权司法。[[6] ]也有学者认为，司法权国家化的本质原因在于司法权属于人民，即属于国家，即便司法权必须要由司法工作人员来行使，并不意味着司法权属于个人。[[7] ]司法权的国家性或统一性要求无论何地法院的法官都应当是“国家的法官”，行使的都是“国家权力”并“承担着确保国家法律统一正确实施的职责”。[[8]]

　　 然而，在理论上，去地方化不无争议。例如，有人认为司法改革要改的是地方保护主义，而非法院的地方性和地方化。[[9] ]因为地方性是司法的本质属性，是国家司法权的空间表达。“世界各国都按照该国的空间、地域和事项的重要性通过宪法来安排司法权的地域分布，即通过在地方设立法院来实现其在空间上的组织安排，以维护国家法制和司法的统一。”[[10]]任何时候都必须要设置基层法院并确定它的管辖范围，案件都是由下级法院先行审理后再上诉至上一级法院。地方化也是法院地方性的功能性运用，是地方法院能动性的重要表现。地方法院在审理案件、适用法律时，除严守法治过程的原则外，还会受到地方因素、案件发生的现实情形等影响，而积极主动考虑这些影响则是司法能动性的一种表现，也能够实现较好的社会效果。

　　 司法的地方性和地方化并不意味着地方保护主义。[[11] ]事实上，我国司法面对着严重的地方保护主义倾向。受地方干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件“立案难”、“胜诉难”和“执行难”现象比较突出；法院常被视为普通行政机关，不得不承担招商引资、强制拆迁、包村扶贫等与审判职能无关的工作，严重影响到司法形象。[[12] ]不执行地方领导指示的法官可能受到警告甚至被解职等不利影响。[[13] ]司法地方保护主义的问题早就引起了重视。早在2002年，原最高人民法院院长肖扬就指出：“由于人民法院的产生、法官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了司法权力的地方化。”[[14] ]

　　 法院、法官尤其是法院领导与地方之间千丝万缕的联系，造成了地方保护主义的问题。立法鼓励是地方保护主义的重要基础，《宪法》、《法官法》都有直接或间接的规定。作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，暗合了地方化的思路，例如它要求“地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”司法不独立和司法行政化的现实也加剧了地方保护主义。地方法院所需要的人、财、物由地方党委、地方权力机关和行政机关掌握。在人事上，司法官员归同级党委及其组织部门管理、由同级人大及其常委会选举和任免，在财政经费方面，主要依赖同级人民政府及其财政部门的划拨。[[15] ]因此，司法活动中出现一些金钱案、人情案、关系案等，相当大一部分是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。[[16] ]党委政法委可以直接过问司法机关办理的案件，使得许多重大案件必须经过党委、政法委许可才能侦查、公诉和审判。如果不听从他们的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是随意的；许多案件从受理、审理、裁决到执行，司法人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。[[17] ]法院领导为了获得升迁机会，也会主动去“讨好”地方党政领导，它自然会以牺牲国家法制统一的代价去保护地方利益。

　　 因此，通过法院人财物的省级统管，突破地方党政机关对地方法院的控制；通过建立“大司法区”，抑制司法权行使与地方利益的直接关联性；通过强化司法职业化和司法职业保障体制，建立纵向、独立、可控的司法职业队伍。它们能够在不同程度上抑制地方保护主义，最后完成司法领域的中央集权。地方化是司法政治过程面向的一个体现，地方保护主义是这种体现的延伸，却超出了合理范围。改革措施既要考虑司法地方化和地方性的现实，也要能够有效避免地方保护主义。对此，这些改革措施或许捉襟见肘。更深层次的问题在于，中央集权开对了“药方”吗？它虽然能够带来的统一的司法制度和形式，但却未必带来理想的效果，这是因为司法规律本身就蕴含地方性，并且在不同方面发挥作用。通过中央化防治地方保护主义是有效的选择，但根本的问题在于它是否符合法治的逻辑。对此下面将继续讨论。

　　 中央化与司法权威和司法独立

　　 法治的逻辑是实现法律的统治。司法是法治的“终端系统”，民众期待司法公正和法制统一，但它们以司法权威和司法独立为前提。司法应当以法治过程为主，将社会矛盾和问题溶于其中。然而，现实却恰好相反，司法根本不能做到定纷止争，公信力备受质疑。法院的权威一方面是基于法律的权威，另一方面也是强调尊重法院的判决以及法律效力的最终实现，司法中央化对此很难发挥实质性影响。它的成因非常复杂，例如司法本身不具有终极性，在司法体制外设计叠床架屋式的信访监督和维稳机制，无疑是伤害司法权威的“利器”。司法的中央化将司法系统进行某种程度的收拢管理，在一定程度上有利于强化它的权威性——民众未必是基于对司法的信任，而只是出于对中央的期待。法律适用上的专业化和封闭性能够强化司法权威，中央化的改革措施在这方面还要承担更多的任务。

　　 相较于中央化，司法独立是一个更高层次的目标。[[18] ]尽管没有提到司法独立的字样，《决定》提出的许多改革措施都是推进司法独立的重要过程。司法的外部制度保障能够影响法律适用的效果，尤其是在当下中国，制度缺失是显而易见的事实。中央化试图从不同侧面强化司法独立的外部制度保障。有学者认为，司法独立一方面是三权分立与权力制衡的重要环节，另一方面还是近代以来西方普选制民主下少数人对抗多数人“暴政”的重要制度设计。因此，它需要权力的分立和制衡，以及司法机构独立和法官独立三个重要支点，它们共同构成保持当今西方国家司法独立制度的基本框架。[[19] ]在很大程度上，分权制衡的真实存在，司法权能够有效区别于立法权和行政权并具有终极权威，构成了司法独立的重要前提。一方面，法院的人财物管理体制就是司法独立的直接外部影响。如果省级统管能够将管理主体从省一级党委和政府转移到其他机构，或会有助于完成这样的改革。有人将省级统管的主要任务定位为“司法行政事务（人财物保障和服务等）管理权”，认为司法行政事务应当向上级集中，“实行司法机关人财物省级统管并最终实现全国统管”。[[20] ]这种定位实际上限制了省级统管更为广泛的内容和意义。利用省级统管实现司法独立甚至分权制衡，进入到了发挥司法政治功能或体现司法政治过程面向的范畴，这将是对制度设计者的考验，也可能是推动司法体制根本革新的重要策略。另一方面，司法独立需要一定的内在条件与机制保障。法官的的遴选与素质决定着司法独立的质量与成败，物质经费保障与法官任职保障是关键。[[21] ]司法机关的独立突出表现为“人财物”的独立，主要就表现为法官选任权和管理权、财政预算保障等。而且，法官的薪俸和任职保障能够使法官没有后顾之忧。汉密尔顿早就说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[[22] ]“法官只要行为正当即继续任职。……此项规定均为保证司法稳定性及公正不阿的最好措施。”[[23] ]《决定》提出的司法人员管理体制改革配合人财物的省级统管，似专门针对这一问题。

　　 司法中央化的动力缺陷

《决定》推动司法改革，但现实中却出现“一种不可思议的现象：身处司法第一线的法官和检察官似乎颇有那么一点‘叶公好龙’。当中央似乎要正式给审判独立和检察独立以说法时，有关方面却突然表现得忧心忡忡、顾虑重重。”[[24] ]这种现象的根源在于中央化在实现目标时动力不足，效果亦不可测。《决定》中的改革措施推动司法中央化主要有三种影响模式。其一是延长地方控制的链条，为地方干预增加了障碍。地方能够控制司法，关键原因在于地方权力部门甚至企事业单位、个人，(点击此处阅读下一页)