金融时报 | 从财政看中共国家权力边界

中共新一代领导人习近平上台后不久，就誓言要把权力关进笼子里。但听其言不如观其行。在这里，我们不妨看看自建政以来中共的国家权力是如何扩张和收缩的，哪些因素决定了权力扩张和收缩的边界。

如果我们想直观地观察中共国家权力扩张的轨迹的话，那么，检索财政收支占国内生产总值的比重的变动及其决定因素不失为一个好的策略。下图（图1）展现了自1952年到2013年中国财政收入及其主要构成成分占GDP比重的演变。让我首先解释一下图中各条曲线的内容。

图1：中国财政收入占GDP的比重，1952-2013

资料来源：国家统计局，《建国五十五周年统计资料汇编》，《中国统计年鉴》历年；财政部，《中国财政年鉴》历年；国土资源部，《中国土地年鉴》历年，《中国国土资源统计年鉴》历年；财政部长在全国人大全体会议上做的预算决算报告（历年）。

中国财政收入各组成部分60年的变化

我们把中国政府的财政收入分作三大类：预算内收入、非预算内收入和债务收入。预算内收入包括各项税收收入以及被纳入各级政府财政部门统一管理的收费收入和国企利润收入，最近被中国政府改称为公共财政收入。非预算内收入是对中国政府从社会汲取的多种不纳入预算内管理的收入的并称。债务收入系中国政府通过发行国债、地方政府债务、举借外债以及向中国人民银行透支产生的负债型“收入”。那么各类收入的内容、由来与走向如何？

预算内收入始终是中国财政收入的主体。改革开放之前，中国的预算内收入来源经历了从以税收为主向企业收入为主的变化。1950年，全国财政收入62.17亿元中税收和企业收入分别为48.98亿元和8.69元，而在10年后的1960年，两者分别为203.65亿元和365.84亿元。这一转变是经济国有化、计划化的结果，国有企业成为国家财政收入的主要来源。改革开放之后，通过利改税等改革，并因国企经营困难，从1985年到1993年，国有企业提供的财政收入和财政对它们的亏损补贴分别为505.82亿元和4198.94亿元，前者不及后者的1/8。

非预算内收入包括预算外收入、基金收入以及国有资本预算经营收入，其中基金收入中最大的两类收入为国有土地出让收入和社保基金收入。它们的共同特征是不纳入各级政府的财政部门统一管理，基本上由收入部门或单位自行管理支配使用。预算外收入从1952年开始就存在，从2011年起被完全纳入基金预算管理。基金预算是中央政府和财政部为控制管理预算外收支而做的一项制度安排。1996年，针对预算外收支膨胀无序的局面，国务院发文将养路费、三峡工程建设基金等13项行政性收费项目以基金的方式纳入财政预算。社会保障缴费收入和支出、国有土地出让金收支也纳入基金预算进行管理。与预算内财政收支相比，基金预算最大的特征是在征收获得之初即已规定好了其专门用途，如三峡建设基金收入只可用于三峡工程建设，社保基金收入只可用于社保，国有土地出让基金收入只可用于土地相关事业支出。

国有资本预算经营收入是从2007年起才出现的。从1994年分税制改革到2006年，国有企业无须向国家财政缴纳任何利润收入。2005年10月，世界银行驻中国代表处发表了《国有企业分红：分多少？分给谁？》的研究报告，对中国没有像其他国家的政府那样作为股东分享国企利润收入提出异议。2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，中国开始正式建立国有资本经营预算制度。然而，到现在为止，绝大部分国有资本经营预算收入并没有纳入预算内即公共财政管理。例如，2013年中央国有资本经营预算收入1058.27亿元中，仅有65亿元被调入公共财政用于社会保障等民生支出，其余部分由国企自我消化。