爱思想 | 杨龙:腐败文化的形成及其后果

   1968年瑞典著名发展经济学家冈纳. 缪尔达尔研究了南亚若干国家的腐败问题后指出,这些国家在二次世界大战后腐败盛行,以致于形成了一种”腐败的民俗学”。”这种民俗学对于人民怎样处理私生活,他们怎样看待政府旨在巩固国家和指导及促进发展所作的努力有决定性影响,它容易使人民认为,掌握权力的每一个人都可以为了自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力。”〔1 〕在他看来,腐败已经进入人们的生活方式,成为一种文化了。

  

   贪污腐化的风行在官员中形成以权谋私的恶习,在民间造成凡事以钱开路、行贿收买的歪风。社会中上上下下都把依法腐化、索贿行贿当做顺理成章的事,一个人没有”关系”办不成事,有了钱却可以做他想做的任何事。一个是”钱”,另一个是”权”,有了这两者中的一种就可以在社会上畅通无阻。有权者可以凭借手中的权力发财,有钱者可以利用钞票购买权力影响政策。至于法律、纪律、规章制度,只不过是一种约束无权无钱者的”软条条”,什么国家利益、社会整体也成了滥用权力者装点自己门面的”摆设”。

   起初,滥用权力主要发生在那些掌握财务的政府工作部门,比如,负责发放许可证、审批配额、征收税费、发放贷款和福利款项等工作部门。后来,腐败逐渐蔓延,从行政系统扩展到卫生医疗和教育文化部门,并进而渗透到司法界。腐败最终”深入人心”,成为全社会的一种行为准则,并且在这个基础上形成了一种社会心理,我们可以称之为”腐败文化”。

   腐败文化的核心是极端的个人主义和小团体主义。官员或民间人士进行权钱交易时,把个人利益或小团体利益置于国家和社会的利益之上。他们为了实现自己的私利,不惜损害他人利益或公共利益。个人从腐化行为中受益,成本却由全社会来承担。集体主义和国家意识遭到摈弃,社会道德水准全面滑坡,各种损人利己、损公肥私的行为泛滥,整个社会随之走向堕落。  

  

   腐败文化的一个严重后果是大大削弱了国家的能力。腐败行为的滋生反映了法律的无能和松驰。法纪本来是以维护公共秩序和保护公共利益为己任的,但腐败行为恰好是以对法纪的公然地或隐蔽地违反为特征。腐败愈猖獗,人们对法纪的权威愈蔑视。在现实中,当腐败行为在一定范围内形成风气时,法纪在这里就没有人认真遵守了。法律和纪律失去了其权威性和约束力,政府对社会控制力也就大大削弱了。”当公职人员不再关心国家目标和公共利益的实现而一心谋取私利的时候,当社会各阶层都只关心一己之私而对国家和民族前途漠不关心的时候,整个社会就会丧失它的凝聚力。”〔2 〕这个时候民众处于一盘散沙的状态,政府已经威信扫地,没有任何号召力了。

   腐败还造成权力的体外循环。腐败是利用政治权力换取经济财富。有些腐败行为尽管是通过合法的途径,但这些权力的运用却是出于谋私的动机,而且结果也是消极的;大部分肮脏交易则是以滥用权力的不法形式进行的。因而,任何腐败行为都是对政治体系中各种规章制度的破坏。当腐败在一个政体中成为普遍存在的行为时,这个政治体系原有的行政秩序就已经名存实亡了。

   腐败的盛行在社会中形成了一个”灰色的”的关系网。在政府各部门中和社会上,一些人利用各种亲缘关系(家庭、宗族、部落、村社)和人情关系(同乡、同学、同事、战友、上下级、朋友等)结成以谋取个人和小团体的政治、经济利益为目的关系网络。他们之间的行为准则是相互忠诚。这种忠诚导致人们把个人或小集团的利益放在国家利益之上,公共准则无人理睬,最终导致公共秩序的伦理基础的丧失。结果,各种正式的规章制度没有人遵守,人们之间的相互关系主要依据的是灰色关系网中的内部准则,而不是公共准则。

   这实际上是在正式的政治体系之外,又形成另外一个权力体系。这套体系的运转不靠正式的规章制度,而是以不成文的内部准则为依据。这些内部行为准则以个人之间和小集团内部的相互忠诚为出发点,公共利益和国家利益则是次要的考虑。因此,灰色关系网的存在使正式的政治制度和行政秩序形同虚设。

   基于个人和小团体的相互忠诚,腐败行为在政治领域形成了一种保护人与被保护人之间的庇护关系。”所谓保护人–被保护人关系(又称保护人–被保护人结构或庇护型关系),是指作为保护人的政府官员个人或小集团在分配社会有价值的事物(如权力、财富、名誉)中优先照顾与自己关系亲近的人,后者则以对前者的忠诚、支持或服务作为回报由此建立起来的关系。”〔3〕政治体系本身是一种层级制结构, 腐败则依照官员的等级层次,在有亲缘或人情关系的公职人员之间以及官员与民间人士之间形成一种庇护关系。

   具体表现为:第一,领导人任人唯亲。各级官员在公职人员的录用和提拔时,不以才干为标准,而是把与自己”关系”远近作为第一考虑。下级官员或民间人士为进入政治体系和得到掌权者的庇护,不惜财力、物力,”拉关系、走后门”,结果使一批不具备行政工作能力的人进入公务员队伍,政府工作效率和质量难以保证。

   第二,干部队伍中结帮拉派。各级领导从自己的私利出发,把对自己忠诚的人安排在身边,结果领导干部的家人、亲属、朋友等亲近者齐聚于他的门下,纷纷”封官”,可谓”一人得道,鸡犬升天”。没有这些亲缘关系和人情关系的人,为了得到官员的庇护,则想方设法去逢迎他们,以期得到保护。结果,官员中的帮派不断充实扩大,一再强化。官员的眼中只有帮派的利益,公共利益被他们扔在脑后。

   第三,权钱交易盛行。领导人在干部录用、提拔等过程中,任人唯亲的行为倾向把与他们非亲非故的人排除在仕途之外。那些没有特殊关系的人为了进入政治体系,获得政治权力,除了向领导人主动奉献忠诚之外,还往往直接求助于交易关系,向领导人行贿,用金钱和实物换取一官半职。这种”卖官”的现象在发展中国家并不少见,只不过大都形式较为隐蔽。比如,送礼已经不是简单地使用货币或实物,而是采取安排观光旅游、高档娱乐享受等方式。这些行为的结果导致领导人把手中的权力当做发财的资源,肆无忌惮地进行权钱交易;反过来那些买官的人进入政治权力结构以后,进一步把腐败行为带进政治体系。所以,”政府公职分配中的交易关系成为助长各种腐化现象一个重要根源。”〔4〕

   第四,官官相护,包庇纵容贪污行为。政治体系之外的灰色关系网一旦形成,庇护关系在官员之间腐败行为的互动中不断得到强化。当某个官员贪污行为被揭露,受到大众的指责和来自政治体系的惩处时,有”裙带”关系和其他利害关系的官员出于共同的利益,便尽一切可能保护这个贪官,使得惩办腐败的努力总是遇到来自方方面面的阻力,难以深入,最终往往是大事化小,小事化了。在官官相护的保护伞下,公职人员以权谋私的行为更加肆无忌惮,权力腐败成为一种难以治愈的政治”癌症”。

  

   腐败不仅败坏了社会风气,瓦解了政治体系,而且还大大降低了经济体系的效率。腐败行为造就了大批的特权者,使得市场信号失灵,资源配置失误,社会分配不公,无论是人的生产积极性,还是企业的效率都受到严重的损伤。

   首先,那部分由政府进行分配和处于政府管制下的资源,在分配时所根据的不是效率原则,而是”关系”原则,或”权钱”交易的价格。也就是说,把权力当做谋私利的手段的官员,不是根据企业或行业的生产经营能力来分配资源或其他价值,而是根据与自己的亲疏程度或得到的贿赂额的多少来分配手中的资源或价值。这种反效率的分配行为会大大降低社会整体资源配置效率。

   其次,企业和民间把大量财物用于行贿等”寻租”活动,非生产费用大幅度增加,造成资源的浪费。在政府干预经济深入而广泛,官员滥用权力、以权谋私现象普遍的情况下,工商企业为了争取政府的优惠待遇(比如补贴、减免税或退税、生产和经销的特许或配额等),向官方行贿,这部分费用尽管对这个企业来说是合算的,但对社会财富总量的增加没有任何贡献,不会创造出任何经济效益,只会扰乱正常的经济秩序。

   第三,腐败导致企业失去提高自身效率的积极性。对于企业来说,寻求政府的优惠政策比提高自身生产效率更为容易,寻租活动的成本比企业自身”挖潜”要低得多,得到的利润也远非正常的经济活动可比拟。在这种情况下,那些效率高的企业有可能竞争不过低效率的企业,如果后者争取到了政府在税收、贷款以及产品补贴等方面的优惠待遇的话。这种不公平竞争的普遍存在会诱使各个企业都把注意力集中于争取政府的补贴和保护方面,而不下功夫提高自己产品的产量和质量。”这种类型寻租活动的高涨,既降低了企业的生产效率,又降低了整个社会资源的利用的经济效益。”〔5〕

   第四,腐败加强了政府管制经济的动机。对于政府官员来说,通过其对经济活动的控制可以为自己创造利用权力谋取好处的机会,因此,政府在寻租活动中并不一定扮演一个被利用的被动角色,特别是在政府掌握经济权力较多的发展中国家。政府官员为谋取私利可能会有意地”设租”,诱使私人企业向他们”进贡”。有的经济学家把这一过程称之为”政治创租”(political rent creation)和”抽租”(rent ext-raction),”前者指政府政客利用行政干预的方法来增加私人企业的 利润,人为创造租,诱使私人企业向他们’进贡’作为得到这种租的条件;后者是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁,迫使私人企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。”〔6〕

   除此之外,官员们谋取私利还采取降低服务质量和拖延办事时间的方式向当事人暗示,只有支付了额外的费用或好处之后,才能尽快地解决问题。有的地方故意使行政程序和手续复杂化,以增加官员们索取”加速费”的机会;有的地方则简单地采取拖延办事时间的方式索贿。这两种手段都增加了行政过程,降低了行政效率。支付”加速费”还加大了企业、个人和其他社会团体的生产成本,对社会资源也是一种浪费。

   既有寻租的外部刺激,又有创租的内部动力,发展中国家的寻租活动呈不断上升趋势。由此带来的官员腐败现象,也随之蔓延。近年来的现实表明,寻租与腐败现象在发展中国家似乎陷入了恶性循环。寻租活动频繁,市场竞争的公平性被破坏,市场主体对市场机制的自律性发生了怀疑,纷纷诉诸政府,希望凭借政府的干预解决自己遇到的利益损失。结果造成了更多的寻租活动,不公平竞争现象也更为严重。事情发展到这种地步,政府或其他势力任何纠正寻租现象,试图消解”租”的努力都会受到在市场扭曲中受益的社会成员的拼命抵抗。既得利益者当中既有企业界人士,又有政府官员,他们联手抵制,往往使来自政府高层或民间的反寻租努力收效甚微。

   第五,腐败的泛滥大大挫伤了广大劳动者的生产积极性。腐败造成了社会中最严重的不平等,个人的收入不是与其对社会的贡献挂钩,而是与他掌握的权力大小或接近权力的程度成正比,按劳分配变成按”权”分配。一些人利用手中的权力迅速致富,还有的人利用行贿等非法手段暴富。而这些腐败分子靠权钱交易对公共利益造成的损失却要由全体劳动者来承担,这是一种最令人难以容忍的不平等。”收入分配中这种不合理现象严重打击了人们通过诚实劳动获得正当收入的积极性,并直接影响着人们的劳动态度。又使许多人对待本职工作采取敷衍塞责的态度,甚至导致消极怠工现象。这种现象降低了劳动效率,并使经济发展失去动力,由此所造成的损失是无法估量的。”〔7〕

   腐败文化的形成导致官员腐败与社会风气变坏相互耦合,形成恶性循环,官员行为不良带动了社会风气的变坏,社会风气不好又反过来成为官员腐败进一步恶化的基础。腐败因此变得适应性极强,一种反腐败政策出台不久,很快就出现了反对策,腐败行为采取了更为隐蔽的手法。因此,整治腐败必须与扭转社会风气结合。需要我们在加强反腐败力度的同时,意识形态的引导、道德伦理的规范、法纪的约束多管齐下,在全社会形成良好的社会风气,最终消除腐败滋生的社会基础。

   注释:

   〔1〕冈纳.缪尔达尔《亚洲的戏剧:对一些国家贫困问题的研究》,北京经济学院出版社中译本。1992年版,第144页。

   〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔7〕何增科:《政治之癌》, 中央编译出版社,1995年版,第81、10、12、65、71页。

   〔6〕陆丁《看得见的手:市场经济中的政府职能》, 上海人民出版社,1993年版,第147页。

本文责编:张容川
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文章来源:《江淮论坛》(合肥)1998年01期

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2014年10月23日, 6:02 上午
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