摘要:本文的研究对象是第二次世界大战结束后初期美国在对外政策上两党合作的实践。两党合作的对外政策指的是在对外政策领域内,以总统为代表的行政部门同另一党的某些国会领袖以协商等形式进行的政策制订过程,其目的是为了最高的”国家利益”而将对党派私利的考虑排除在外,并使政策最终获得总统和国会两党多数的支持。第二次世界大战后,美国在对外政策上的两党合作始于创立联合国,并在此后确保了援助希腊、土耳其,马歇尔计划,以及建立北大西洋公约组织等一系列重大政策的成功。长期来看,两党合作的深层影响则是加强了冷战共识和行政部门权力的扩张,并在本质上与美国分权制衡的宪政原则相抵触。两党合作的外交政策在短时间内看是必要的和有益的,但也蕴藏着危险。

   关键词:美国政治 两党合作 对外政策 杜鲁门 范登堡

  

   政党政治是民主政治的重要形式。美国宪法尽管对政党只字未提,两大政党也几经演变,但是稳固的两党制却一直维持了二百多年,有人甚至称之为”第二宪法”。1政党政治的影响渗透到政治生活和社会生活的方方面面,在对外政策领域亦不例外。但是,由于对外政策涉及到美国作为一个整体同外国的交往,因此在对外政策中的党派政治乃至纷争常为人诟病,认为这大大影响了对外政策的统一性和连续性进而损害了美国的国家利益。基于此,一些有识之士提出了在对外政策上的”两党合作”(Bipartisanship)的概念,希望”政治止步于大洋之滨”(Politics stops at the waters edge),即在重大外交问题上两党能够协调立场,做到用一个声音说话,反对把党派利益凌驾于整体的国家利益之上。2

   本文截取战后初期这段两党合作的历史作为研究对象有如下几个原因。首先,纵览美国外交史,从第二次世界大战结束的1945年到1965年这段时期因为很好地实践了两党合作的精神而显得与众不同,并作为两党合作的绝无仅有的”黄金时期”常被后人怀念。3其次,战后初期的历史不仅建立了对外政策上的两党合作,而且奠定了战后几十年世界的基本的政治经济格局。这也就决定了两党合作的影响不仅仅是短期的,而是有着更广泛深远的影响。最后,”9·11″恐怖袭击之后,两党合作似乎重新回归,在重要对外政策问题上的立场一致程度比之战后初期有过之而无不及,据此战后这段时期的历史不无借鉴意义。

   一 、两党合作的概念

   “两党合作”(bipartisanship)是相对于”党派政治”(partisanship)一词来说的。”党派政治”可能更为人们所熟悉,亦即党派界线决定政策立场的做法。”两党合作”在战后相当长一段时期内成为美国政学两界颇为流行的词汇。共和党参议员范登堡表示:”……(两党合作的政策)意味着在我们必不可少的两党制下,双方旨在统一口径的共同努力,以使美国的声音具有最大的权威去反对分裂和征服我们以及自由世界的企图。”4塞西尔·克莱博(Cecil Crabb)则把两党合作定义为”通过某种两党都可接受的技巧和策略,在对外政策上取得一致的尝试”。5范登堡的传记作者汤普金斯表达得略为具体一些,”两党合作表现为参议院和政府之间的紧密的和负责任的共同合作;它代表了一种真诚的努力,在一项政策备受争论之前,通过消除分歧以避免党派偏见。”6另外,有些政治家和学者认为”两党合作”一词并不十分准确,而主张使用”非党派”(nonpartisan)或”超越党派”(extrapartisanship)。曾任众议院外交事务委员会主席的丹特·法赛尔(Dante Fascell)考虑到”两党合作”的现实性,提出以”非党派的对外政策”取代”两党合作的对外政策”,因为”……在包含许许多多不同因素的外交政策面前,期待我们两个松散的政党保持一致不甚现实。现实的目标则是期待那些旨在获取党派利益的政治伎俩能够止步于国境……”7偏爱”非党派”一词的还有罗斯福政府时期的国务卿赫尔,后文将对此有详述。政治学家威斯特弗尔德(Bradford Westerfield)还提出了”超越党派”(extrapartisanship)一词,但其含义似乎与本文所谈的”两党合作”相去不远。8

   综合以上说法以及将要讨论的对象,本文”两党合作”的对外政策指的是在对外政策领域内,以总统为代表的行政部门同另一党的某些国会领袖以协商等形式进行的政策制订过程,其目的是为了最高的”国家利益”而将对党派私利的考虑排除在外,并使政策最终获得总统和国会两党多数的支持。

   二、 两党合作的背后:行政部门权力的扩张

   每次大战的结束都意味着新的世界格局形成的开始,第二次世界大战结束后的数年既是各项决定世界新面貌的政策出台的时期,又是美国在对外政策上进行两党合作的高峰。从联合国的成立到援助希腊、土耳其,从马歇尔计划到北大西洋公约组织,两党合作精神保证了美国在战后一系列具有重大历史意义的对外政策上获得成功,欧洲的复兴及东西方的分裂皆赖于此。如果说美国对外政策上的两党合作塑造了战后的世界秩序,恐怕多少有些夸大;但如果任由历史上党派斗争干扰对外政策的情况再度出现,我们的确有理由怀疑战后的历史是否会被改写。

   两党合作在对外政策上取得的巨大成就为其赢来一片赞美之声,并且因为它为美国带来了所谓连续、统一、有效的对外政策而渐渐被笼罩了一层神圣的光环。威廉·怀特对此现象不无批评地写道,”对两党合作的溢美简直成了这个国家的一种传说(folklore)……这种(对两党合作的)赞誉其实是民主党自己巧妙地建立起来的……并且完全掩盖了两党之间基本的权力关系。”10从长期来看,两党合作对美国对外政策产生的更为深层的影响是加强了冷战共识和行政部门权力的扩张这两个相互联系的方面。

   在冷战的起源问题上,历史学家们向来见仁见智。尽管冷战并非源于两党合作,但是冷战一方面大大增加了两党合作的必要性,另一方面两党合作的实践也促使冷战共识渐难撼动。罗伯特·迪万(Robert Divine)认为,”1948年的大选标志着冷战的制度化……两大政党强加了一个所谓的冷战共识,并注定将在其后的20年里占据主导……华尔街的银行家和律师们,如罗伯特·洛维特、詹姆斯·弗雷斯特尔(James Forrestal)、阿韦雷尔·哈里曼和约翰·福斯特·杜勒斯,继续为两党合作政策进行着努力。”11

   两党合作既然是两大政党在对外政策上相互合作,为什么会导致行政部门权力的扩张?较为直接的一个原因是行政部门在对外政策上天然的主动地位。罗杰·希尔斯曼认为行政部门拥有两大优势:信息和专业知识方面的智力优势(intellectual initiative),以及进行具体政策操作时的工具优势(instrumental initiative)。12实践也表明,尽管两党合作在很多时候表现为协商,但是同哪些人、在哪些问题上,以及在什么时候进行协商,都基本上由行政部门决定,这种决定权常常可以使协商朝着它想要的方向发展。因此,或许两党的合作根本就是一种不平等基础上的合作。可以想见,一个处于弱势的机构同一个处于强势的机构进行合作,其结果很可能就是强势机构优势的扩大和弱势机构的弱化。艾奇逊在谈到两党合作时直言不讳地说,”如果它(两党合作)只对参议院有好处,就没有什么意义了。两党合作的对外政策对行政部门是很理想的,因为宪法使我们不能用其他的方式管理这个国家。”13路易斯·亨金也认为,”总统与国会领袖间协商行为的增多,解除了所有国会议员和国会领袖的戒备,从而更进一步确定了总统无须国会正式参与就可采取行动的权力。”14其次,冷战共识确立所造成的紧张气氛也自然而然地成为行政部门攫取更多权力的理由。以下就几个方面做进一步的阐述。

   (一)”两党合作”与 “非党派”

   如前所述,有学者认为”两党合作”一词并不能十分准确地反映美国在战后初期对外政策的形成过程。赫尔国务卿也在1944年向杜勒斯表示自己不赞成使用”两党合作”一词,而更喜欢”非党派”一词。因为前者意味着”两党是基于政治的基础参与到联合国政策中来”,而后者意味着”两党都不是在政治的基础之上参与进来。”15杜勒斯则认为赫尔拒绝使用”两党合作”一词的真正原因是避免使共和党”拥有一个平等的地位参与一项能够获取政治利益的事业(指成立联合国-作者注)”。16事实上,赫尔在公共场合讲话时一直使用”非党派”一词,而不像杜勒斯和公众那样使用”两党合作”。

   客观地讲,无论是出于何种目的,赫尔所使用的”非党派”一词对美国战后对外政策的描述可能更接近本质。很显然,在杜鲁门政府时期,共和党在政策形成过程中的分量要远逊于民主党,因为最终的政策并不像”两党合作”表面上所意味的那样,是一个两党各自独立的对外政策的结合。例如,尽管少数党成员经常得以加入美国代表团参与一些重要的国际会议,但在重大问题上总统或国务卿总会向代表们发出种种指示,而代表团成员并非能够完全不受限制地推动个人或所属政党偏爱的政策。当被问到是否在联合国旧金山大会上专门同其他共和党代表如范登堡、杜勒斯,以及众议员布隆姆商讨过建立”共和党的立场”的时候,共和党人史塔生表示没有这回事。17事实是仅是民主党政府在制定政策时对共和党领袖进行了咨询,而共和党成员们支持政府的政策与否完全依赖于个人的判断。不可否认的是,咨询和协商可能会带来对政府最初政策的一些修正,但是政府的主要目的是寻求共和党的支持而非批评。也就是说,政府希望共和党不要带着自己的党派动机或偏见去对待(政府的)外交政策;或者,在对外政策领域,共和党要保持一个”非党派”的姿态。

   尽管双方在两党合作的态度上立场一致,但杜鲁门政府和提倡两党合作的共和党人各自对两党合作的理解却不一。共和党参议员范登堡表示”两党合作”并不是一个”复写的过程”(carbon copy process),而且”国会通过的每一个法案都有显著的共和党标志。”18但杜鲁门似乎并不认为双方是完全平等地参与两党合作的实践,”两党合作仅仅意味着总统相信另一党的成员们,反过来另一党的领袖们也要对总统执行对外政策抱有信心。”19对政府来说,最理想的”两党合作”是,政府预先制订的对外政策目标和策略得到另一党的默许,并能得到公众的积极响应。事实上,杜鲁门政府寻求协商的对象往往是那些与其立场一致或接近的共和党人,如范登堡、奥斯丁和杜勒斯等,而不是像塔夫脱那样的一贯反对者。有人由此批评道,两党合作就是”一帮志趣相投的共和党人坐到了一起。”20

   (二)责任分担:援助阿斯旺大坝工程

   两党合作政策既然是双方努力的结果,因此两党合作并不仅仅意味着分享胜利,某些情况下还意味着分担失败。艾森豪威尔政府时期援助阿斯旺大坝工程政策的变化过程为这一点作了最好的注解。21艾森豪威尔政府开始积极表示支持埃及的阿斯旺大坝工程,后来又匆匆撤回,这本来主要都是出于政府的决定,但很多人却把主要原因归结为国会的强烈反对。当时的国务卿杜勒斯尤其喜欢强调这一点。在1957年4月的一次记者招待会上,杜勒斯说,”也许最为首要的事实就是,参议院拨款委员会一致通过了一个决议,规定1957年的款项不得用于阿斯旺大坝。”22由于撤回援助大坝的表示后来造成了严重后果,因此转移做出决策的主体就等于转移应当承担的责任。事实上,正是两党合作的努力使得政府成功地避免了独自面对政策失败的指责。

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本文责编:张容川
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文章来源:《美国研究》2004年第1期

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