爱思想 | 皇甫新平：终结腐败

　　 腐败问题始终是困扰着当下中国的重大忧患，高层反复表示，腐败问题关系到中共和国家的生死存亡。当前中国社会经济矛盾的根源很多同腐败有关，普通百姓对官员腐败更是深恶痛绝。如果能够根治腐败，那么大多数的社会矛盾都可能化解，国民的凝聚力、社会的和谐度以及政府的合法性也将大大提高。

　　 一 反腐闪电战

　　 现在我们大致应该能够体会到，什么叫治标为治本赢得时间了。今年1-5月，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分62953人，比上年同期增加34.7%。而从2012年11月中共十八大闭幕到现在，已有48名副省（部）级以上官员因违法违纪遭到调查，其中包括3名副国级、2名十八届中央委员、3名候补中央委员。如果按现在的速率的话，差不多是两周下马一个副部级以上官员，现有的副省级及以上官员（包括军队和企事业单位）是大概5000人左右，你可以算一下”坏账率”和”替换率”。

　　 特别是在刚刚过去的2014年6月，有包括两名副国级领导人在内的六名高官密集落马。新华社就此发表猛评：”一天打四虎，中国共产党以特殊的方式迎接自己的93岁生日，也向人民昭示，不管大老虎、军老虎、老老虎、病老虎，只要触犯了党纪国法，不但要摸老虎屁股，还要把老虎关进笼子……”。还有就是7月末宣布的震惊中外的周永康案。

　　 众所周知，腐败是一种瘟疫，人类已经无法把它控制在经济上有效率的范围之内。一旦容忍腐败，它就会侵蚀社会的肌体以至灵魂，瓦解公正和信任等基础价值理念。腐败的本质是公权力私用，目前阶段最常表现为权钱交易。而掌握权力的就是官僚集团，如果不设法驯服和规制官僚集团，无论实施什么政策，都无法避免小集团瓜分财富、多数人利益被剥夺的局面。

　　 一个一个腐败案件实际上大多都是在重复呈现同样的故事。事情往往是这样开始的，30年来中国一直奉行政府主导和推动型的经济发展，而商业的高速增长需要众多要素的有效结合，结合则需要一些所谓的”润滑剂”和”粘合剂”，尤其是在中国特色的”大推进”战略下存在GDP 锦标赛和国企垄断这些强有力的催化剂的环境中。在这个高速发展的过程（年均10%的持续GDP增长）中，最具操控力的各级官僚成员可能都会有一些自己的私人利益需要得到照顾。这跟党性无关，而是人性，官员也是人，每个人都有马斯洛需求中的较低级的部分或者基础需求要得到满足，就算他们没有，他们的亲属和其他特定关系人也会有，毕竟谁都不是孙悟空从石头里蹦出来。而满足这些需求的最便捷方式，就是通过权钱交易和设租寻租来实现。

　　 所以土地、房产和矿产开发、基础设施建设等是官员贪腐的高发区，工程招投标和设备采购、企业上市并购，则是常见的利益输送管道，所以经常有人会说”哪里有建设哪里就有腐败”。还有更加恶劣的则是买官卖官，拉帮结派，结党营私构建特殊利益集团。久而久之这些官员在灰色地带呆久了，也已经习惯到无法回头，越过了阀值，就变成了黑色的死亡肿瘤，最终只有数量级的区别，而没有本质上的差异。当河里面捞出几条死鱼时，你会说是可能是鱼病了，当捞出成千上万条时，你觉得那可能是水的问题了（制度问题）。用大历史的眼光来看，不论是英国美国，还是韩国日本，几乎没有一个国家在这个被称为”镀金时代”的高速城市化和工业化的特定历史阶段中，不为此付出高额的贪腐成本（此外还有环境成本）。

　　 吕晓波曾经建构了一种政府角色、经济发展与官僚纪律之间关系的类型学。如果一个社会有廉洁守纪并且富有效率的官僚系统，（1）如果它奉行政府主导的经济发展政策，就会变成国家资本主义－发展型社会（比如二战之后的日韩）或国家社会主义一再分配型社会；（2）如果它奉行市场主导的经济发展政策，就会变成规制型社会或自由放任型资本主义社会。反之，如果有腐败乱纪的官僚系统，（3）如果它奉行政府主导的经济发展政策，即会变成一个”新传统主义行政国家”（也就是”四旧”披上新外衣的官本位社会）或者是”分赃式社会主义社会”（也就是以再分配的名义为统治集团谋福利的社会）；（4）如果它奉行市场主导的经济发展政策，就会变成世袭寡头型国家或分赃式的资本主义社会（权贵主义）。

　　 这个分类未必完全准确，但确实有一些启发性，如果硬要对号入座的话，这个体系从它取得的绩效和目前的表现来看，客观上说，一开始它也许是同增长相兼容的，但经过30多年的时间，它可能正在经历从形态1）到形态4）的不断蜕变。一个明显的例证或者说悖论就是，中国是一个社会主义国家，而且有着大量的国资和国企，但数据显示改革开放以来，中国正在经历一个剧烈的贫富分化过程（类似美国历史上的”镀金时代”），基尼系数从0.17上升到接近0.5左右。考虑到中国式原始积累令人瞠目结舌的速率，那么不难推断出：在土地（包括矿产资源）、国企等国有资产的资本化过程中一定存在有重大的漏损，而这种漏损的大部分可能都被特殊利益集团俘获了。这意味发展型腐败（即所谓的润滑剂式腐败）可能已经全面恶化为掠夺型腐败和垄断型腐败（即赢者通吃）。

　　 这就非常危险了–久加诺夫总结苏共失败的原因就是”垄断权力、垄断资源、垄断真理”。更准确的说，是特殊利益集团的垄断。所以进一步看，反腐的对象貌似官僚体系，但官僚体系的背后是利益集团。从落马官员不断上升的犯罪金额数量和越来越高的层级来看，这些集团攫取国家与社会资源的能力正在不断快速上升过程中，很可能这些集团业已成为中国居民财富分配的最强大主体。值得注意的是，这些利益集团早就已经盘根错节，从目前的公布的一些重大案件来看，它涉及到中央和地方的党政大员、地方黑社会势力、部分代理人性质的民企、垄断性央企，横跨能源、交通、宣传、资本市场等关键领域，并深入国家政法纪律部队甚至武装力量。

　　 目前反腐行动正在由点到面不断扩大和深化，拔出萝卜带出泥，结果泥里还有大萝卜，而这又带出更多的泥和更大的萝卜。感觉执法者有点像陷入群殴的境地，他们不仅仅是非常辛苦，而且处身于危机四伏的环境中，一方便要保证自身队伍的毫无瑕疵，”打铁还需自身硬”；一方面还要去甄别笑脸相迎的支持者背后是不是都还有各自的时刻表；更得积极响应来自民间对”打老虎”越来越高涨的期望和诉求。当然这一方面会形成巨大的民意推动力，但有时也可能会令情况失去控制。在这个开放年代，预期管理非常困难，也益发显得重要。另外从技术角度看，打群架致胜的诀窍是先集中火力放倒一个，形成强大威慑和有效分化，否则等对手回过神来，形成联盟再七手八脚一拥而上，就有点麻烦了。

　　 不管怎么说，即便还远未结束，这大概可算是中国自1978年以来历时最长、强度最高、范围最广的一次反腐行动，特别是延伸到历来较少曝光的军队高层。官方的口号包括”将反腐进行到底”，”全天候反腐”，”反腐无禁区，打虎无死角”，”苍蝇老虎一起打”，这种决心终结腐败的信号释放是很非常强烈的。短期高烈度高密度反腐的目的和作用肯定是打破现有固化的利益链条，震慑特殊利益集团，赢回民众信任和信心，树立执政党形象和改革者权威。目前看来攻坚的重点依然是通过”斩首行动”来袭击核心利益集团并连根拔起他们的”朋友圈”，全中国以至全球都正在密切关注着情况的最新进展。

　　 二、治标：群众路线与反四风

　　 治标当然是与时间赛跑，这一轮治标是从群众路线和作风改进开始的。1980年8月18日，邓小平对中国官僚体系做出了堪称史上最辛辣、最全面的批评–“滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。”这些批评直指官僚主义的工作方法、工作作风、工作效率和工作态度。

　　 2012年12月4日，中共中央出台关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，整风随即开始。应当说这次整风的强度和持续时间远超预期，并不惜重拾毛泽东时代的形式。在各级党委的常委层面，开展民主生活会，进行批评与自我批评。这样做一是提醒领导干部，务必牢记权力基础来源于群众，心里要有群众；二是政党内部要做到互相监督，相互揭短，威慑那些可能有着自己日程表的各级党政大员。人人都要过关，各级干部公开作出的各种承诺有一定约束作用，届时如果整改不力，兑现不了，就有可能被惩处，可谓形势逼人。

　　 一年多来，包括中纪委三次全会公报在内，先后已出台15个文件通知，以”严禁””严查”的口吻砍除公务员的灰色利益，这些规定都具有极强的针对性、示范性和可操作性。15道禁令推出的时间，大多集中于2013年7月份之后。据不完全统计，15道禁令所消除的”灰色利益”包括豪华超规格办公楼、党政机关文艺晚会、会所歪风、企业兼职（任职）、一般公务用车、殡葬敛财、摊派党报党刊、会员卡、公款旅游、公款宴请吃喝、公款发放赠送月饼年货烟花爆竹等节礼、公款印刷赠送贺年卡、公务接待使用鱼翅燕窝或香烟高档酒水等。

　　 各级部门还把减少”三公消费”制度化，制定了勤俭节约的具体规定。2013年10月31日，国务院规定政府各部门不得安排与本部门业务工作无关的出境考察或培训，不得在风景名胜区举办培训；11月25日，中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》；12月8日中央又公布了新修订的《党政机关国内公务接待管理规定》，对于公款吃喝做出了各种限制；年底财政部发布了党政机关临时出国、培训、会议费等方面的具体标准的规定；今年1月7日，财政部规定所有部级以下官员出行不得乘坐商务舱或住套间。

　　 对于社会关注度很高的官员待遇问题，2013年12月11日中纪委网站称，将开展对领导干部住房、办公用房、公务用车的专项清理工作，对违规多占超配的，一律清退。一方面规范在职领导8项待遇，抓紧制定出台领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、警卫、公务接待、福利、休假等工作生活待遇标准……其中重点提到了秘书和警卫（也是关键的身边人）这两个方面，要求不能随便配秘书，尤其是专职秘书；也是不得任意扩大警卫范围，尤其是不能随便交通管制扰民。而在住房方面，则推行官邸制和周转房。为高级干部配置官邸，家人可以在高级干部任职期间一起居住，一旦该官员离开，就应该及时腾退，由继任居住。对于中级干部则配套异地任（挂）职的”周转房”制度。官员异地任职时，在当地安排的住房可以住，但不能买卖，离任了要交出来。另一方面，对于老干部退休后的待遇问题，也有了明确规定。预计”退休但不降待遇”的老问题终于将成为过去式。

　　 这些都是治标的规定动作，有人会怀疑是不是形式主义，我们则认为形式也很重要，照着做久了，常态化了，形式也就变成了实质。确实经过了不到两年时间，相信各级官员和普罗民众都能同时感受到党风、政风的众多改进，不良的官场文化在逐渐消退。相信再经过一段较长时间的坚持，将来会出现官本位变成民本位的变化，公务员将不再是特权阶层，为官不易可能将成为新常态。

　　 三、治本：七位一体的制度笼子

　　 在抓人和整风两者治标的同时，治本也在进行中，治本的关键在于有效设计制度的笼子。国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用。众所周知，中国式传统反腐的痛点和难点在于”中央监督太远，同级监督太软，中纪委监督太晚，群众监督太难”。

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