爱思想 | 陈清秀：违宪法规之解释效力问题

　　 壹、问题之提出

　　 行政法规被宣告违宪后，如果大法官基于各种考虑因素，宣告法规限期失效，在期限届至前之过渡期间内，各机关应如何因应该违宪法规，是否应立即停止执行，以免「明知故犯」继续违宪违法侵害人权?或应继续执行，以遵守大法官解释限期后才失效之意旨，基于维护法律秩序安定性，而「恶法亦法」置人权保障于不顾？其间有无其他折衷方案，可以兼顾法安定性与人权保障?

　　 由于近年来大法官经常运用限期失效之违宪宣告模式，导致此一问题越趋严重，而基本人权也在「法安定性」的美丽借口下，不知不觉间遭受严重违宪法规之侵犯牺牲，号称「人权立国」的我们，应当如何正视处理此一问题，值得各界共同关心。

　　 展望未来，如果大法官解释模式能够重新再检讨，避免仅运用限期失效之违宪宣告模式，或许较能保障人权。另一方面，行政机关以及立法机关也应责无旁贷，共同正视此一问题，谋求因应解决之道，以维护人民权益。

　　 贰、法规违宪之解释效力类型

　　 一、法规违宪之解释效力原则

　　 依据宪法第171条第1项规定：「法律与宪法抵触者无效。」第172条规定：「命令与宪法或法律抵触者无效。」此一无效，于理想上应系溯及既往自法令违宪或违法时起，自始当然无效1。尤其侵害人权之违宪法规，更宜回归基本人权于遭受违宪损害前之原状。因此，原本原则上应溯及自法规订定或修正时起失其效力（自始违法无效），以维护宪法秩序，避免违宪侵害人权。如果法令原本合法合宪，而因为嗣后情势变更（事实状态变更，或法律修正变更，而依据旧法所发布之行政命令未配合修正变更）而变成违法或违宪时，则应宣告自该违法或违宪时起无效。又纵然法令已经废止或期满而失其效力，但在该法令有效施行期间，人民权益遭受该旧法令之违宪侵害者，也得声请解释宣告该违宪法令溯及既往失其效力2。

　　 就此如参照司法院80.12.13.大法官会议释字第287号解释：「行政主管机关就行政法规所为之释示，系阐明法规之原意，固应自法规生效之日起有其适用。」也可认为司法院解释宪法，通常情形，仅系系阐明宪法及或法律之原意，固应自违宪法规公布生效之日起有其适用。亦即应溯及既往自法规订定或修正时起失其效力，才能完全排除违宪法规所造成之违宪状态，以维护宪法秩序。因此，以违宪法规于经司法院解释宣告后，自始无效为原则，似乎较能贯彻实现宪法秩序3。盖因大法官解释，性质上仅是「确认宣示」违宪法规之无效，而并非废弃违宪法规4。释字第445号解释理由书即谓：「人民声请宪法解释之制度，除为保障当事人之基本权利外，亦有阐明宪法真义以维护宪政秩序之目的，故其解释范围自得及于该具体事件相关联且必要之法条内容有无抵触宪法情事而为审理。」

　　 又法规违宪可能仅涉及一个条文的部分内容，或其适用范围内之数种类型中之某一个类型违宪，因此仅需宣告部分违宪无效。但如果依据法规之客观意旨，法规部分违宪无效后，剩余部分已经丧失其独立存在意义或正当性时，则应宣告整体法规全部无效5。

　　 二、法规违宪之解释效力之例外情形

　　 但经宣告违宪之法规溯及失效结果，固然实现宪法与法律所追求之合宪性与合法性之社会正义，但如此也可能妨害法律秩序的安定性与公共利益，因此，在实现符合宪法秩序之社会正义之时，有时也须兼顾宪法上法安定性（国家公共利益以及人民之善意信赖保护）之要求，因此在「例外情形」，有必要二者妥协兼顾。尤其以往已经裁判确定并执行完毕之案件，更有考虑法律秩序安定性之必要。

　　 依据学者研究，大法官解释有采取定期失效宣告，可能基于下述理由6：

　　 1.迫使主管机关及时修正法令，避免违宪法令继续无限期适用。

　　 2.预留修法空间，避免法令真空。

　　 3.政治上妥协，给有关机关因应解释之机会，变免反弹。或为使大法官获得可决之多数7。

　　 三、法规违宪之解释效力

　　 （一）解释之法律效力

　　 大法官解释效力应以法律规定之，较为妥当，在法律未有明确规定之前，由大法官解释加以澄清其解释效力内容及其基准时，自具有法律上效力。因此有关解释效力问题，大法官透过解释进行法律漏洞补充，尤其在限期失效的情形，于过渡期间如何兼顾人权保障，以防止继续违宪侵害人权，亦即应有何种过渡规定，大法官解释自可对于此一法律漏洞进行填补，担任补充性立法者角色8。

　　 按大法官解释对法规违宪宣告具有「法律效力」。此即宪法审判机关关于规范审查的裁判, 应具有如同法律的一般拘束效力(或法律变动的效果)9。

　　 因此，有关大法官解释效力，仍可于个别法律（例如大法官审理案件法）中进一步加以规定，或另与大法官所作成之解释效力基准时作不同之特别规范（例如大法官对于税法之解释，对于以往已经确定之课税处分如何处理，即可在税捐稽征法中加以规定）。

　　 又大法官解释效力范围仅及于解释主文，而不及于解释理由。且基于权力分立原则，司法机关除享有法律漏洞补充权限之外，原则上不应取代立法机关进行立法工作，而立法机关具有民意基础之民主正当性，必须因应环境变迁之需要，制定适应社会需要之法律，因此纵然司法院解释宣告法律违宪，嗣后仍不应阻止立法机关嗣后制定相同或类似之新的法律规范10。当然立法机关也不能恣意制定违宪之法律。

　　 （二）采取类似德奥之多样化模式

　　 上述法规违宪之解释效力，固然理论上有「原则与例外」之关系，但实际上如何加以类型化，不无疑义。释字第419号解释理由书即认为：「宪法上行为是否违宪与其他公法上行为是否违法，性质相类。公法上行为之当然违法致自始不生效力者，须其瑕疵已达重大而明显之程度（学理上称为Gravitaets-bzw. Evidenztheorie）始属相当，若未达到此一程度者，则视瑕疵之具体态样，分别定其法律上效果。是故设置宪法法院掌理违宪审查之国家（如德国、奥地利等），其宪法法院从事规范审查之际，并非以合宪、违宪或有效、无效简明二分法为裁判方式，另有与宪法不符但未宣告无效、违宪但在一定期间之后失效、尚属合宪但告诫有关机关有转变为违宪之虞，并要求其有所作为予以防范等不一而足。本院历来解释宪法亦非采完全合宪或违宪之二分法，而系建立类似德奥之多样化模式，案例甚多，可资覆按。

　　 判断宪法上行为之瑕疵是否已达违宪程度，在欠缺宪法明文规定可为依据之情形时，亦有上述瑕疵标准之适用（参照本院释字第三四二号解释）。所谓重大系指违背宪法之基本原则，诸如国民主权、权力分立、地方自治团体之制度保障，或对人民自由权利之限制已涉及本质内容而逾越必要程度等而言；所谓明显系指从任何角度观察皆无疑义或并无有意义之争论存在。」

　　 依据上开解释，法规违宪仍应视其违宪程度轻重而异其法律效果，可能自始无效、经违宪宣告后立即失效以及限期向将来失效等各种类型。并认为法规违宪必须达到重大而明显之瑕疵，才能构成「自始当然无效」。

　　 如参考德国立法例及其实务上作法，其违宪宣告之法律效果多样化，可能包括：1.无效宣告、2.不合宪且负有溯及既往或向将来改正义务，3.甚至并有过渡条款规定（或过渡期间），4.向将来改善义务并例外对于原因案件给予救济，5.警告性裁判（虽然法规合宪，但应注意立法改善，以免有陷入违宪之虞）并含有或不含有改善期间11。至于采取何种解释效力方式，应由释宪机关进行利益衡量。

　　 （三）解释效力是否溯及生效之问题

　　 依据释字第185号解释：「司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权，为宪法第七十八条所明定，其所为之解释，自有拘束全国各机关及人民之效力，各机关处理有关事项，应依解释意旨为之，违背解释之判例，当然失其效力。」故对于尚未确定案件，法院以及行政机关均应依据大法官解释进行决定及裁判，其解释溯及既往生效，可及于所有尚在处理中而未确定之案件，此与德国释宪模式相当。

　　 又释字第592号解释亦谓：「本院释字第五八二号解释，并未于解释文内另定应溯及生效或经该解释宣告违宪之判例应定期失效之明文，故除声请人据以声请之案件外，其时间效力，应依一般效力范围定之，即自公布当日起，各级法院审理有关案件应依解释意旨为之。至本院释字第五八二号解释公布前，已系属于各级法院之刑事案件，该号解释之适用应以个案事实认定涉及以共同被告之陈述，作为其他共同被告论罪之证据者为限。」12对于解释公布前，已系属中尚未确定案件，也一体适用新的解释，仅适适用幅度稍作限缩。足见大法官违宪宣告之解释，也追溯既往而适用至尚未确定案件13。至于已经裁判确定案件，除了据以声请解释之原因案件14外，原则上不受新解释之影响。

　　 就此释字第592号解释理由书特别提及：「刑事确定判决所依据之刑事实体法规经大法官解释认违反基本人权而抵触宪法者，应斟酌是否赋予该解释溯及效力。惟本院释字第五八二号解释宣告与宪法意旨不符之最高法院三十一年上字第二四二三号、四十六年台上字第四一九号判例等为刑事诉讼程序法规，且已行之多年，相关刑事案件难以计数，如依据各该违宪判例所为之确定判决，均得依刑事诉讼法之规定提起非常上诉，将造成社会秩序、公共利益之重大损害，故该解释除对声请人据以声请解释之案件，具有溯及效力外，并未明定赋予一般溯及效力。」

　　 值得注意的，释字第592号解释理由书在附带说明之旁论部分，却谓：「本院大法官依人民声请所为法令违宪审查之解释，原则上应自解释公布当日起，向将来发生效力；经该解释宣告与宪法意旨不符之法令，基于法治国家法安定性原则，原则上自解释生效日起失其效力。」亦即除原因案件外，大法官解释向将来生效，而违宪法规也仅向将来失其效力，从而，似乎认为以往尚未确定案件，仍应适用过去行为时之违宪法规继续处理，此与其解释主文仍然承认解释效力及于解释公布前尚未确定案件之意旨互相矛盾，故该解释理由之旁论所谓「违宪法规原则上自解释生效日起失其效力」，应善意解释为已经裁判确定案件，原则上不受最新解释法规违宪宣告之影响。因此有关机关在执行大法官解释时应探求其意旨，进行合宪性之解释，避免引用该理由书旁论作为继续违宪侵害人权之依据。盖大法官解释仅于主文所及范围内，始有法律拘束力，理由旁论部份并无拘束力，何况该项理由旁论又与解释主文矛盾，更不应有其拘束效力。

　　 又为避免权利保护产生漏洞，必要时，也可以由行政机关或立法机关透过溯及生效之立法（例如由行政机关溯及既往废止被宣告违宪之行政命令，以资救济）15，重新建构符合宪法秩序之法律状态，并对于过去违宪法规所造成侵害人权之违宪状态，加以排除。

　　 （四）违宪法规之效力类型

　　 实务上司法院于解释宪法时，对于法令违宪或违法之宣告同时，对违宪法规之效力之发生，则有多种解释类型16：

　　 1.违宪法规溯及失效型

　　 例如释字第625号解释认为土地重测发现面积减少，以往计算错误而溢缴之税款，不予退还之解释令函抵触税捐稽征法第28条，自本解释之日起不再援用，并可依据税捐稽征法第28条规定，追溯至最近五年已缴之地价税，请求退还。

　　 2.「应不予适用」型

另有仅宣告财政部有关政府对于运输业者之亏损补贴应纳入课征营业税之函释违宪，(点击此处阅读下一页)