纽约时报 | 中国“经济民族主义”考验在华跨国公司

中国成都的一汽大众工厂。大众汽车是今年被罚款的公司之一。

中国正在改变商业规则,迫使跨国公司要么搞清楚如何继续参与,要么可能会失去这个世界第二大经济体的市场。

当中国13年前加入世贸组织时,中国政府非常欢迎外国公司,渴望得到他们的工厂和技术。如今,中国正在利用自己日益增长的经济和金融实力来发号施令,几十家美国、欧洲和日本企业面临审查,审查内容包括腐败和垄断行为,最近还包括了偷税漏税。

随着国家首脑和企业高管本周聚集在北京,参加一个重大经济峰会,预计他们将会对中国日益增长的经济民族主义进行大辩论。与打压跨国公司同时发生的,是习近平的权力巩固,以及他对邻国和西方采取的越来越民族主义、有时甚至是对抗的立场。

布鲁金斯学会约翰·桑顿中国研究中心(John L. Thorton China Center)主任李成说,“假如一位领导人要推动经济合作的话,他在冒着极大的政治风险。”

虽然中国长期以来一直对外国企业具有独特的挑战,但最近几个月来的监管和法律环境已变得尤其危险,当局在强迫企业降价,还用巨额罚款惩罚它们。葛兰素史克(GlaxoSmithKline)、大众(Volkswagen)、克莱斯勒(Chrysler)、美赞臣(Mead Johnson)、三星(Samsung)、强生(Johnson & Johnson)等公司今年都收到了数百万美元的罚单,而微软(Microsoft)、戴姆勒(Daimler)和高通(Qualcomm)正在接受调查。

惩罚的快速步伐后来突然在过去五周中暂停。考虑到在一系列反垄断活动后,中国官员们即将开出他们迄今为止的最大罚单,这种暂停显得尤其突兀。中国官员甚至已在九月中旬的新闻发布会上把惩罚目标确定为高通,一家发明移动技术、出售技术授权许可的公司。

然而,由于北京的领导人因香港的抗议活动而分心,中国监管者们最终没有对高通采取行动。后来,中国全心投入于共产党的一个高层会议,再后来就是为即将召开的亚太经合组织峰会作准备。

让调查步伐放缓的另一个可能因素也许是一个重要的人事变更。国家发展和改革委员会监督检查与反垄断局局长许昆林是提倡对跨国公司采取强硬态度的主要人物,据认识他的人说,一个月前他被调到另一个价格监管部门,该消息人士因人事变动问题的敏感性要求匿名。

许昆林的调任是在外国企业和政府向中国高层官员就反垄断调查做出痛苦抱怨之后。虽然他的调任有很大可能延缓了一些反垄断调查,但据两位消息人士说,那不一定是降职,而且发生在国外投诉的同时可能只是一个巧合。那个价格监管部门刚刚出了一个腐败丑闻,许昆林现已被赋予整顿该机构的广泛权力。

虽然国家和省级的调查似乎已暂停,但乡镇级政府却悄然加紧了活动,执法人员对跨国公司的地方办事处进行了突击检查。

这些乡镇政府不具有执行反垄断法的法定权力,它们根据的是措辞含糊的旧法律,虽然中国在修改许多法律让其更符合市场取向的原则,但这些针对哄抬物价和舞弊的旧法律仍保留在书本上。地方调查人员已复制了大量的备忘录、纳税记录和财务文件。复制后,更复杂的文件已被转交给省会城市更有经验的调查员。

一位给跨国公司当顾问的人说,“我们的一些客户被只受过非常基本训练的小组调查,调查人员根本不知道他们在做什么。”这位顾问因为案件的法律敏感性坚持要匿名。该顾问说,尽管如此,那些调查组却得以收集大量的企业机密数据,让受影响的跨国公司的总部发怵。

就中国政府是否把调查更多地集中在外国企业身上这个问题而言,有相当的争议。

据外国商业团体统计,虽然跨国公司在中国经济中只占有很小的份额,但最近国家和省级的反垄断和舞弊处罚的一半是针对跨国公司的。但中国官员在九月下旬表示,如果把地方政府发的舞弊罚单都包括进来的话,跨国公司则只占被罚者的十分之一。

西方企业对调查的程序方面也感到震惊,中国的做法与美国和欧洲的做法有明显差别。

中国的监管者在几周内就能处理一个反垄断案件,让企业几乎没有机会作出反应。在美国,这类案件需要两年或更长的时间。

调查人员是否需要有搜查办公室的搜查令,或管理人员是否有权请律师、特别是外国律师等问题上,中国也没有明确的规定。这么多的公司都遭到袭击搜查,以至于中国欧盟商会将于11月21日在北京召开一个高管会议,会议的题目是“中国的黎明突袭 — 怎样才能避免不速之客突然敲门、如何回答他们?”

中国的反垄断机构还经常与其他机构、包括税收部门分享证据。在美国,这些信息一般不能在机构之间共享,而在中国则为调查潜在的案件提供了新的途径。

共产党的官方报纸《人民日报》在10月13日几乎用了整版的篇幅指责外国企业把巨额利润转移出中国,而不为其纳税,美国和欧洲有时也对跨国公司有这种指责。

中国国务院法制办公室副主任袁曙宏10月30日在北京的一个吹风会上表示,中国打算制定行政程序法,以确保在政府执行监管行动时,正当程序和其他法律规范得到遵循。但他警告说,这项法律的起草和通过可能需要相当长的时间。

一些律师认为,中国政府只是希望创造一个健全的监管框架,以杜绝腐败。安杰律师事务所专门从事反垄断法律业务的律师顾正平(Michael Gu)说,中国政府部门“在启动对外国公司的调查上越来越有经验,也更有信心。”

对其他人来说,这些法律案件是政府中民族主义情绪日益增长的迹象,这种迹象在国有媒体和中国与周边国家的对抗性关系中已经很明显,并延伸到了经济政策上。批评人士认为,中国对世界贸易组织自由贸易规则的解释,正在超越这些规则的精神,可能也超越了法律条文,虽然中国作为世界上最大的出口国,一直是世贸规则的最大受益者。

曾于2006年至2009年担任美国贸易代表的苏珊·C·施瓦布(Susan C. Schwab)说,“中国应该站在维持世贸规则、让其更加强大的前沿,而不是破坏这些规则。但我没有感觉到,北京有人要这样做,因为注意力非常自私地集中在政府一些部门制定的工业政策上。”

中国的坚定自信姿态给美国和其他贸易伙伴制造了一种两难的境地。虽然他们都不愿意替可能收买了官员、或与竞争对手勾结的公司说话,但他们也对中国的一些做法感到不安,中国坚持要公司将其产品降价,或以其他方式妨碍它们的业务。尽管美国的商界领袖怨声载道,但奥巴马政府尚未做出任何公开表示。

美国贸易代表办公室首席发言人马特·麦克阿尔万纳(Matt McAlvanah)在对一些问题的书面答复中说,“我们在一系列可能影响中国商业环境的问题上一直与美国公司保持着经常的联系,希望确保反垄断法调查不单独针对外国公司,希望它们得到中国执法者的公平对待。美国政府与中国政府在反垄断法问题上有长期的讨论,我们将继续这种讨论。”

提倡更具对抗性的贸易战略的人批评政府不采取更公开的立场。他们指出有各种可能的工具,比如威胁对中国进入美国市场加以限制。

美中经济安全审查委员会是美国国会创立的为其提供有关中国政策咨询的机构,委员会成员迈克尔·R·韦赛尔(Michael R. Wessel)说,“华盛顿就如何应对中国不断增长的经济民族主义好像没有任何主意,他们的默认做法是对话。但是,几乎没有证据表明,对话除了导致延误、并最终接受中国的方案之外,产生过任何其他结果。”

翻译:Cindy Hao

2014年11月12日, 9:38 上午