爱思想 | 李国强：南海油气资源勘探开发的政策调适

　　 南海油气资源问题是引发南海争端的重要原因之一，如果说南沙群岛部分岛、礁、滩、沙的主权归属和南海的海洋划界问题是南海争端的核心，那么南海油气资源的开发则是各方战略利益冲突的重心。20世纪60年代以来，南海周边某些国家在非法侵占本属中国的岛礁的同时，持续加大对南海油气资源的攫取，试图通过油气勘探开发宣示主权、显示存在，严重侵犯了中国的合法权益。鉴于南海资源抢夺浪潮日益高涨，十分有必要对南海油气资源勘探开发的政策进行反思和深入研究。

　　 一、南海油气资源基本情况

　　 南海海域面积350万平方公里，中国南海断续线内的面积为200.86万平方公里，其中浅水区域面积48万平方公里，深水区域面积31万平方公里，超深水区域122万平方公里(即水深1500米以上的区域)。南海海域发现有中新生代沉积盆地48个，其中南海中南部有14个大中型沉积盆地，面积达到75万平方公里。中国地质调查局2011年2月20日发布的调查结果显示，在南海北部陆坡深水区有巨厚的中生界沉积地层。综合相关数据，在中国南海断续线内沉积盆地面积为58.1万平方公里，已发现350个油气田或含油气构造。南海中南部均位于争议区，占中国断续线内面积71%，面积达141.9万平方公里(其中89%位于深水区域)。

　　 由于勘探不足，各方对南海油气资源储量的评估数据有所不同。根据海南省有关专家估计，南海主要盆地的油气资源储量为707.8亿吨当量，其中石油资源储量为291.9亿吨，探明可采总储量为20亿吨;天然气资源储量为58万亿立方米，探明可采总储量约为4万亿立方米。1另据有关石油公司的报告，南海中南部(中国南海断续线内)石油资源量为255.3亿吨，天然气资源量为20.85亿立方米;探明石油储量42亿吨，天然气5.8亿立方米。而吴士存通过研究认为，周边国家已在南海查明油气资源量为268亿吨，其中在中国南海断续线内探明可采石油储量8.27亿吨、天然气储量40985亿立方米。2

　　 美国地质调查局在20世纪90年代对南海海上盆地的所有已探明石油储量和未探明石油资源量的估算是不超过50亿吨油当量，已证实的石油储量仅为10亿多吨，并认为南海60%-70%的碳氢化合物资源为天然气。美国能源信息署于2013年2月7日在其官网上发布的《中国南海油气资源评估报告》则有较为乐观估算，认为南海的石油储量约为110亿桶，天然气储量(探明及可能储量)约为190万亿立方英尺，并称南海是油气(尤其是天然气)的重要潜在开发区。3

　　 中国国土资源部地质普查数据显示，中国主张管辖的南海范围内的石油地质资源量约在230亿吨-300亿吨之间，天然气地质资源量约为16万亿立方米，占中国油气总资源量的1/3，相当于全球的12%，因此被称为“第二个波斯湾”。4仅在曾母盆地、沙巴盆地、万安盆地，石油总储量就接近200亿吨，是世界上尚待开发的大型油藏之一，其中一半以上的储量分布在中国所主张管辖的海域。

　　 尽管各方对南海油气资源储量的评估并不一致，但可以肯定的是南海拥有丰富的油气资源，因而它成为世界四大油气资源富集海域之一，不仅为世界诸多国家持续关注，也必将成为能源开发与能源安全的焦点。

　　 二、周边国家在南海油气资源开采现状

　　 事实上，南海周边国家对我国南海油气资源的非法勘探和开采由来已久。1968年，联合国亚洲暨远东经济委员会所属的“亚洲外岛海域矿产资源联合探勘协调委员会”发布勘察报告，揭示了南海海域石油储藏前景。在此之后，南海周边某些国家违背国际法基本准则，不仅非法占领南沙群岛部分岛礁，而且还展开对南海油气资源的大肆掠夺，试图在南沙部分岛礁主权归属和南海海上划界问题未得解决之前，造成油气开发的“既成事实”。某些国家不仅自行划定专属经济区、单方面划出石油招标区块，而且纷纷与域外第三方石油公司签订勘探开采协议，开展实质性的油气开发。

　　 自1978年越南和日本达成合作开发南海石油的协议以来，越南国家石油公司(Petro Vietnam)已同50多家国际油气公司签署了37个生产分成合同、1个商业合作合同和7个共同开发合同。5目前，越南在西沙和南沙海域非法划出石油招标区块已达120多个。在冠名为“白虎”的越南油田在南海投产(1986年)之后，“大熊”、“龙”和“青龙”三个油田也相继投产。“白虎”油田位于越南东南150公里处，由苏联与越南共同开发，1992年即产油540万吨，到目前为止，仅“白虎”油田已经累计生产原油2000多万吨、创汇250亿美元。“大熊”油田靠近南海断续线，产量在500万吨以上。“青龙”油田地处万安滩，预计石油储量在6800万吨以上。为加快在南海的石油开采，越南不断调整政策大量引进外资，于2000年修订了《石油法》，将合资公司中外方股份占比放宽至80%左右。越南曾是贫油国，但现在的石油年产量高达2000多万吨，一跃成为石油出口国，石油成为其出口创汇最多的产品，在其国民生产总值(GDP)中所占的比重已超过30%。

　　 与越南相似，菲律宾也为了加快抢占资源而大力引进外国石油公司参与南海争议区域的资源勘探与开发。从1976年始，菲律宾拉美国的阿莫科石油公司(Amoco)卷入南沙礼乐滩的石油勘探，不仅单方面授权西方石油公司在礼乐滩进行勘探开发，而且持续扩大石油区块并对外招标。2003年，菲律宾能源部长宣布了46个公开招标的勘探区块，美国、英国、加拿大和澳大利亚等国公司都纷纷参与投标。2011年6月，菲律宾能源部启动第四轮能源承包项目，允许外资勘探油气资源的15个区块中的第三、第四和第五区块，其中第三、第四区块均位于中国南海断续线内。2012年7月，菲律宾能源部宣布对上述3个油气区块的开发协议进行招标。

　　 马来西亚是东南亚第三大石油生产国，同时是获得南沙石油资源最多的国家，其产量远高于越南、菲律宾和文莱。马来西亚的重点开采地区是沙捞越和沙巴，大体集中于南通礁至曾母暗沙之间的海域。20世纪60年代以来，马来西亚的南海石油年产量超过3000万吨，南海地区油气产量约占马来西亚油气总产量的70%。文莱也因为开采南沙油气资源而迅速致富，其在南海年产原油700多万吨，天然气90亿立方米。目前，文莱开发的10个油气田中有8个在海上，且大部分位于中国南海断续线之内。

　　 近年来，南海某些声索国无视中方“搁置争议、共同开发”的主张，持续加大在南沙海域勘探开发油气资源的力度。有数据显示，截至2009年底，南海周边国家在南沙附近海域钻探油气井达1000多口，完成近130公里的地震测线，查明油气资源量为268亿吨当量，探得97个油田及含油构造、75个气田及含气构造，其中位于中国南海断续线内的油田有近30个，气田有25个。6另据国外有关机构统计，截止到2011年8月，南海周边国家在南海累计钻探井1511口，开发井1871口，发现油气田308个，其中在断续线内有探井556口，开发井354口，发现油气田133个。截至2010年末，周边国家在南沙海域平均日产石油17.9万吨，年总计采油量约为6500万吨，天然气开采量约为750亿立方米。从20世纪70年代以来，南海周边国家就南沙海域的油气开发与第三方石油公司签署了428个合作协议，部分或全部位于南海断续线内的协议有188个，每年从断续线内攫取的油气资源已超过5000万吨油当量，这一势头不仅没有任何减弱的趋向，反而愈演愈烈。

　　 国外众多的石油公司凭借资金、技术优势，在南海某些声索国给予的优厚利益分成比例的吸引下，纷纷加入南海油气勘探开采的行列。目前，在南海地区拥有石油承租权并从事油气勘探和开采的国际石油公司大约有200多个，其中不乏国际知名的大型跨国公司，如荷兰的皇家壳牌石油公司、埃克森公司、BP公司、日本JAPEX公司、INPEX公司、NISSHO IWAI公司、AOC能源发展公司、法国TOTAL公司、加拿大石油公司、CANOXY公司、澳大利亚BHP公司、俄罗斯NESTRO公司、印度ONGC公司、挪威STATOIL公司、韩国PEDCO公司等等。可以说，几乎世界上所有的大型石油天然气跨国公司都参已与到南海油气勘探开采之中。仅从20世纪80年代以来，域外第三方石油公司在南海地区的投资便已超过1000亿美元。

　　 显而易见，在南海已经呈现出资源争夺加剧、油气开采加速、第三方介入加重、主权与利益捆绑加强的态势。南海周边有关声索国在南海油气开采的目的不仅仅是为了获取战略资源，而是力图通过油气开采，使其非法占领中国南海岛礁“合法化”。从法律上而言，只有拥有海岛的主权地位，才可能赢得合法开发相关海域资源的权利。因此，长期以来，南海周边某些国家始终把实际占领南沙岛礁、攫取南海油气资源与某些域外国家的经济利益捆绑在一起，在捞取实惠的同时，宣示各自的“主权”，显示在南海的存在，进而力图借助外部力量与中国相抗衡。值得注意的是，南海周边某些国家和某些域外国家油气公司已经成为或正在成为南海油气资源的既得利益者。

　　 三、中国对南海油气资源开发的现状

　　 海上石油开采是一个高风险、高技术、高投入的产业。据测算，建设一个中型的海上油田就需投资40-50亿元，而在开发之前，一个中小油田前期勘探费用便达数千万乃至上亿元。长期以来，中国南海油气勘探和开采主要受困于三个方面：资金、深海勘探技术、地缘安全环境。因此，中国在南海的油气开发主要集中在南海北部陆坡，即北部湾中国海域及海南岛、雷州半岛近海等无争议地区。

　　 为了维护南海地区的和平稳定，中国在南海油气资源的勘探开发问题上保持了克制，没有采取任何使事态扩大化、复杂化的行动，不仅没有实施南海深海区域的油气开发活动，而且提出并倡导“搁置争议、共同开发”的原则。这一原则的基本精神还体现在2002年签署的《南海各方行为宣言》和2011年签署的《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》之中。正是根据这一原则，2005年中国、越南、菲律宾三方石油公司签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。根据该协议，中越菲三方石油公司从2005年至2008年，在面积为14.3万平方公里的海域内联合进行了海上地质研究和考察，并取得阶段性成果。令人遗憾的是，由于某些国家缺乏应有的诚意，致使“共同开发”原则未能得到有效落实，中国的克制也没有使周边国家的非法开采活动有所收敛，上述工作协议未能续约而不得不终止。

中国政府在领土争端中一贯保持克制，并未像越南和菲律宾早在20世纪70年代便急不可待地抢掠开发南海油气资源。中国海洋石油总公司于1982年方才组建。当时，由于启动南海油气勘探开发面临技术和资金两大难题，外资石油商与中海油便确定首先在浅海区域进行合作。通过“市场换技术”的合作方式，中海油获得油气田51%权益的同时还可以得到一些技术。1986年，中海油在南海的第一个油田平台开始搭建。3年后，中国在南海的第一个油田建成并投产。从1996年至今，中海油深圳分公司(以南海海域东经113°10′为界)的油产量已经连续10年突破1000万立方米。7在南海海域，中海油的勘探开发基本上集中在北部湾和珠江口等浅海海域。2004年7月，中国国土资源部向中石油股份公司发放了南海海域勘探许可证，允许勘探和开采18个位于南海南部海域的深海区块，包括南沙群岛地区的区块。2005年，中海油总公司调整了南海战略，计划在此后5年向深海推进，为开发南海南部海域做准备，(点击此处阅读下一页)