爱思想 | 李江宁:如何推动中国全面深化改革——从“体改委”到“全面深化改革领导小组”

   【内容提要】“体改委”存在的20多年,是中国经济改革发展最快的时期。“体改委”撤销后,改革在某种程度上出现了停顿。中共十八届三中全会的召开,标志着改革重新形成了共识,更重要的是改革有了强大的推动者。新成立的“全面深化改革领导小组”可以借鉴当年“体改委”时期的经验教训,破除部门利益,防止出现各自为政,全面统筹推进经济、政治、文化、社会等各项改革。

   【关 键 词】国家经济体制改革委员会(体改委)/全面深化改革/改革领导小组

   20世纪80年代初期,国家经济体制改革委员会(以下简称“体改委”)成立,中国经济体制改革进入了快速推进的时期。2003年前后各级体改委撤销,中国经济发展和社会意识出现转变,改革速度有所放慢。中共十八届三中全会决定成立“全面深化改革领导小组”,标志着改革形成了新的共识,并有望成为强大的改革推动者。

   一、体改委的历史成就

   (一)体改委23年的历程

   国家体改委前后大约存续了23年时间。1978年,党的十一届三中全会奠定了中国改革开放的总路线,但是怎么改革,当时并没有一个清晰的思路,“迫切需要一个高层机构来规划和协调改革全局”。1980年5月,国务院成立“国务院体制改革办公室”,国务院秘书长兼任办公室主任。1982年5月,五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会(简称“国家体改委”),由国务院总理亲自担任主任。此后,到1990年8月,除1987年~1988年李铁映担任主任外,一直是总理兼体改委主任。当时,体改委被赋予了4项任务:理论创新;设计总体方案;协调各方利益;组织试点。①

   1990年9月,陈锦华接替李鹏出任体改委主任。总理兼主任的惯例被打破。但是,体改委的位势并没有改变,仍然与计委、经委同处政府组成机构序列最高层次的宏观调控部门之列。

   1998年机构改革,体改委降格,从体改委变成经济体制改革办公室(简称“体改办”),退出政府组成序列,人员编制也从200人压缩至不到90人。随后的5年,体改办的声音日渐衰微,主要做国务院交办的一些与改革有关的调研项目,包括棉花流通体制改革、供销社体制改革、小城镇改革以及整顿药品市场流通秩序等各方面内容。

   2002年11月,最后一任体改办主任王岐山赴海南任省委书记。2003年3月,体改办并入发改委,结束了历史使命。各地方体改部门,大多数也于2004年撤销,人员有的并入发改委,有的到了政府研究室,有的到了金融改革办公室(简称“金融办”)。

   (二)体改委是一面改革旗帜

   20世纪80年代初,体改部门成立时的政治环境与今天决然不同。虽然十一届三中全会已经召开,但计划经济的思想依然根深蒂固。那时候,不要说市场经济,就是说有计划的商品经济也可能犯政治错误。当时地方改革搞得最有声势的是四川和安徽。安徽改革成绩最大的是以小岗村为代表的农村联产承包责任制,四川改革最突出的是扩大企业自主权。这些改革起初受到了广泛的批评和质疑。当时中央不可能自上而下部署这些改革,一是拿不准,二是中央部门层面的阻力更大。邓小平的态度就是“不争论,允许试”。

   四川省委书记到北京任国务院总理后,面对众多老领导、老同志,面对依然激烈的姓资姓社的争论,急需理论家的支持,急需新生力量的支持。于是国家体改委便应运而生,总理亲任体改委主任。除兼任领导外,国家体改委还聚集了一大批长期在经济部门工作的高级别领导和理论权威,如廖季立、安志文、童大林、薛暮桥、马洪、董辅礽、蒋一苇、吴敬琏、林凌等都是体改委的成员或顾问。随后不久,周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、曹远征等改革开放后毕业的年轻的经济学人也加入体改委。体改委实际成为改革的一面旗帜,具有很大的影响力。

   时任总理经常请体改委的专家们对一些改革试点研究、指导、总结,形成改革建议。如蒋一苇、林凌对首钢承包制改革的跟踪总结②。著名的巴山轮会议,实际上也是由国家体改委组织召开的。会议邀请了包括耶鲁大学教授诺贝尔奖获得者托宾、匈牙利科尔内等一批世界级专家;中国国内很多顶级专家也参加了,如薛暮桥、马洪、刘国光、吴敬琏、周叔莲等。巴山轮会议的成果,对冲破计划经济的思想束缚,树立商品经济乃至后来的市场经济观念起了极大的推动作用。

   (三)研究设计改革大方向

   30多年前中国改革刚开始时,自称是“摸着石头过河”。但实际上,当时的改革不仅仅是“摸石头”,也在找方向和基本思路。从十一届三中全会“有计划的商品经济”到十三大“国家调节市场,市场引导企业”,其实就是改革总方向的顶层设计。改革设计需要组织,单靠某个人或者某个一般的机构是难以完成的。国家体改委是当时层次最高的机构,汇集了一大批经济专家。体改委又是一个全新的利益超脱的部门,于是就成为那一时期中国改革大方向设计的主要组织者之一。

   1986年4月国务院经济体制改革方案研讨小组成立,组长为国务院副总理田纪云,办公室主任是体改所所长高尚全。办公室下设财税、外贸、金融、企业等组,配套改革方案在8月份的北戴河中央财经小组会上获得了批准。1987年10月,时任国家体改委主任李铁映提出开门搞规划,委托了8个课题组,研究经济体制改革三年、五年、八年中期规划,又称“三五八规划”。负责人分别是中国社科院、北京大学、国务院农研中心、国家计委等。到课题结题时,李鹏已成为体改委主任。1988年6月1日,体改委召开经济体制改革中期规划研讨会,李鹏到会听取课题组汇报。1988年7月,国家体改委规划司将各家成果编辑成《中国改革大思路》一书出版。20多年后,吴敬琏回忆这段经历时,仍然对这种开门设计总体改革方案的做法赞赏有加,认为这些讨论“为1993年11月中共十四届三中全会通过对《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》打下了坚实基础。”③

   体改委不仅研究整体改革方案,对一些重要方面的改革,如股份制、承包制、价格改革、市场体系建设、流通体制改革、财税体系改革等都提出过改革方案。价格改革,从“计划为主”到“调放结合”、“双轨制”到“价格闯关”,体改委起了很大作用。虽然1988年的“价格闯关”因为时机和方法选择不当而失败了,但价格改革的方向是正确的,其后随着形势的演变也慢慢取得了很大成功。

   当然,当时大力推动改革的不仅仅是体改委,还有中共中央书记处农村政策研究室、国家经委等。农研室主任杜润生被称为“中国农村改革之父”,从1982年到1986年连续5年参与主持起草了著名的5个“中央一号文件”,对于家庭联产承包责任制在中国农村的推广和巩固发挥了重要作用。在国有企业改革方面,当时的国家经委也发挥了很大作用。如20世纪80年代初企业放权让利、两步利改税,20世纪80年代中期企业承包制,20世纪90年代的现代企业制度试点等,都主要是由国家和地方各级经委、体改部门共同推动的。

   (四)自下而上与自上而下的渐进改革

   与今天的改革相比,当时对改革的鼓励主要来自中央,而改革的具体行动,主要从基层的某一个点开始。有的试点,实际上一直得到了最高层的支持,如农村家庭联产承包责任制、股票市场的建立等。有的试点是中央直接抓的,如经济特区和沿海经济开放区。深圳经济特区的优惠政策和冲破计划经济大胆改革,吸引了一大批港澳资金和全国各地的创业者,创造了经济飞速发展的奇迹。起到了很好的示范效应,极大地推动了全国的改革开放。④

   当时的中国,大江南北、各行各业的改革积极性远远超过今天,人人都想改革,谁改革谁是英雄好汉。如承包大王马胜利、浙江海盐衬衫厂厂长步鑫生、首钢周冠武、天津大邱庄禹作敏等,都以改革而名动一时。公务员辞职,教师下海,也比比皆是。如著名的“万通六君子”潘石屹、冯仑、王功权、易小迪等大都是从体制内单位辞职下海的。其中的冯仑,还曾在体改所工作过。一些改革并不是什么人部署的,什么人推动的,也没有引起特别大的争论。如苏南乡镇企业的发展、珠三角的“三来一补”等。特别是乡镇企业的发展,从苏南起步,很快就在全国形成燎原之势,成为中国经济增长的重要力量。邓小平欣喜地称之为“异军突起”。⑤

   与苏联东欧改革不同,中国改革被称之为“渐进式改革”。如价格逐步放开,先有乡镇企业增量改革,再有国有企业存量改革。实际上这主要是后来的总结,当时改革者并没有这种渐进式改革的“顶层设计”。当时中央高层设计的改革着力点主要还是放活国有企业,但现在看并没有取得明显的效果。后来,乡镇企业、“三来一补”企业发展壮大起来,挤占了国有企业的市场,导致国有企业大面积亏损,这才逼迫国有企业实行了更深刻的产权改革和现代企业制度建设。

   (五)地方体改委的主要成就

   当时,中国几乎所有的省级政府和地市级政府都成立了体改委,县级政府多数也成立了独立的体改委机构。但是,除了深圳等少数地方,大多数时间地方体改委的地位作用无法与国家体改委相比。因为价格改革、财税改革、金融改革等是中央政府的事情,地方没有自主权,机构改革等也主要是上行下效。但很多地方体改委却推动了中国历史上非常了不起的一项改革,这就是国有中小企业的产权改革。其中,最有代表性的就是陈光领导的山东诸城股份合作制改革。1992年9月20日,诸城决定在全市进行股份合作制改革,到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。为了避免政治上的批评,诸城改革采取了全体员工购买股份的办法,取名叫股份合作制改革,自我宣传是集体经济的一种形式。就是这样,诸城改革仍然引来了全国范围很多严厉的批评。山东省委和省政府对诸城改革非常支持,1994年到1998年在山东省体改委的具体组织下,山东省委和省政府连续4年召开中小企业改革经验交流会(工作会)。1988年的工作会,时任山东省委书记吴官正亲自到会部署改革。山东诸城改革,可以说是那个时期全国国有企业改革最有影响的事情,全国各地纷纷到诸城考察学习。到2003年年初国务院国资委成立时,全国大部分地方的国有中小企业多数已经完成了产权退出的改革。

   地方体改委主抓的另一项改革是股份制(股份有限公司)改革试点。上海证券交易所、深圳证券交易所成立后,一段时间内地方股份公司的上市推荐和额度分配主要由体改部门掌握。这也几乎是体改部门历史上唯一一项行政审批权。正是这一审批权,让江苏、四川、西安等省市当时的体改委主任因此受贿判刑。可见,一旦有了审批权,改革工作者也难以逃脱权力寻租的魔咒。这也是新设立的全面深化改革领导机构应该借鉴的一个教训。

   国家体改部门与地方体改部门于2003年、2004年先后退出了历史舞台。撤销体改部门有各方面原因,当时很多部门都进行了调整,体改部门人数减少、职责弱化是逐步演化的。所以,我们这些体改部门的人,当时也没有觉得有很多不妥。10年过去之后,面对很多改革工作的停滞,很多人又感慨体改委撤早了。其实,主要的问题也不在于体改委撤不撤,如果没有改革的意识、改革的勇气和智慧,体改委不撤又会怎样呢?

   二、体改委后改革的调整

体改委撤销后10年左右,改革进入了调整期。有人认为改革出现了停顿甚至倒退,例如国企改革、司法改革、高校行政化、医药改革中政府采购的强化等等。也有人认为,很多方面的改革有很大进步,如社会保障覆盖面扩大、银行等金融机构竞争力增强,收入差距拉大出现了扭转的趋势。(点击此处阅读下一页)

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2014年12月2日, 6:12 上午
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