爱思想 | 马岭:国家安全委员会的法律地位之探讨

  

   摘 要: 成立“国家安全委员会”是非常必要的,但它处理的是国务而非党务,因此不仅应是党内机构,还应是国家主席领导下的国家机构。党的领导应通过国家机关来实现,否则有以党代政之嫌,且难以实现对权力的监督,也不利于国家安全事务的对外交往。国家安全委员会统揽全局、全面负责内政外交领域的安全问题是十分必要的,但这些变动应启动修宪机制,宪法解释难以应对,可在宪法关于国家主席职权的条文之后增加一条修正案。修宪之后还应制定《国家安全法》,具体规定国家安全委员会的地位、职权、组成等内容。

  

   关键词: 国家安全委员会; 国家主席; 党政关系; 总体国家安全观; 宪法修改;

  

   2013年11月中共十八届三中全会的《决定》明确提出要成立“国家安全委员会”;[1]中共中央政治局2014年1月24日召开会议,决定成立“中央国家安全委员会”,由习近平任主席,李克强、张德江任副主席,下设常务委员和委员若干名;[2] 2014年4月15日,中央国家安全委员会召开一次会议,国家安全委员会正式开始运转。[3]笔者认为,“国家安全委员会”的设置是非常必要的、及时的,该机构集中各项权力也符合现实发展的需要,但这不仅是一个机构的增设,而是对国家政体形式的调整,涉及到重要的宪法问题,应当纳入法治轨道。

   一、设立国家安全委员会的必要性

  

   “国家安全委员会也称国家安全会议(National Security Committee或National Security Council)。很多国家,特别是发达国家根据自身社会、历史、文化传统,依据自己的国力和国情,按照‘精干、高效、权威’的原则,建立起由最高领导人直接领导的国家安全事务最高决策、协调或咨询机构。如美国的国家安全委员会、俄罗斯的联邦安全会议、法国的最高国防委员会、英国的国防与海外政策委员会、德国的联邦安全委员会”等。“其基本职责是:对国家安全形势作出评估,确定国家安全的大政方针、原则、政策,制定国家安全战略;制定国家危机事件的应对措施并组织协调国家有关部门采取一致行动。”“近五十年来,在各国国家机构变动中,一个普遍的现象就是各国纷纷成立国家安全事务决策或协调机构。这些功能相同或者近似的机构,掌控或影响着国家的重大政治和安全事务,成为当前重要的国际政治现象。” [4]

   在我国,多数专家认为,“中国目前遇到的内外安全形势非常复杂和严峻,就国内来说,恐怖活动、网络安全、大规模群体事件都是很大的安全问题;就外部来说,这些年中国的主权和领土安全,与大国关系的处理,周边的形势,对国家安全都提出了挑战。另外,除传统安全外,非传统安全问题近年来也越来越突出,像能源、产业、文化、食品、粮食,生物、生态环境、信息、大规模传染病等领域的问题受到人们更多关注,影响国家安全,所以必须拓展安全内涵,把涉及政治、经济、军事、文化、科技、信息、生态环境、传染性疾病等领域的问题纳入安全范畴,这也符合现代国家发展的趋势。”“对上述构成国家安全的问题,任何一个单一部门都无法独立解决,因为它们提出的方案不但局限于部门利益和本位意识,而且也无此能力,因此需要多部门协作,从更高层面进行统筹应对,甚至动员整个政府乃至全社会的力量去解决。这就需要在原有国家安全机制上,有必要建立新的应对机制。”[5]“以往在有突发事件时,相关多个部门往往会成立一个临时性的协调小组,但这种临时性组织协调性、效率往往达不到最优。”因此,国家安全委员会的成立“有利于加强协调,权威决策,提高效率,快速解决问题。”[6]

  

   二、国家安全委员会的性质

  

   2014年1月24日中共中央政治局会议成立了“中央国家安全委员会”,与2013年11月三中全会《决定》提出要成立的“国家安全委员会”在名称上有所不同(增加了“中央”二字)。笔者认为,国家安全委员会应是国家机构,全称应是“中华人民共和国国家安全委员会”,而“中央国家安全委员会”是党内机构,全称应是“中国共产党中央国家安全委员会”,二者在性质上是不同的,即目前我们的安全委员会仅是一个党内机构,还不是国家机构。因此应在明年全国人民代表大会会议上通过修改宪法,设立国家的安全委员会,“一个机构,两块牌子”,使安全委员会既是党内机构,也是国家机构。

   如果只成立党的安全委员会,而不成立国家的安全委员会,就将由党的机构直接处理国家安全事务,这种“以党代政”的权力模式在过去几十年的实践中已经证明弊端很多。

   笔者认为,在成立了党的安全委员会之后,还有必要成立国家的安全委员会,理由是:

   其一,国家安全委员会处理的是国务而不是党务。不论是党的安全委员会,还有国家的安全委员会,其职能都是处理国家的安全事务,而不是党的安全事务,是处理国务而不是处理党务,国务应由国家机关处理,党务应由党的机关处理。[7]党对国家事务的领导是大政方针的领导,这种领导应当通过国家机关来实现,党的方针政策通过国家机关贯彻下去,而不宜由党直接处理。列宁曾强调党的全部工作都是通过 “苏维埃来进行的”,[8]斯大林也曾指出:“党掌握政权,党领导国家,然而不能把这一点了解为党是越过国家政权,不要国家政权而实现着无产阶级专政的,不能了解为党是越过苏维埃,不通过苏维埃而管理国家的。这还不是说,可以把党和苏维埃,把党和国家政权等同起来。党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西。”[9]毛泽东也曾强调,“党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”[10]董必武也认为: “党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务,决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。……党领导着国家政权,但它并不直接向国家机关发号施令。……党无论在什么情况下,不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作,也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”[11]邓小平1980年就提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题”,指出权力过分集中是“发生‘文化大革命’的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价”。[12]因此,我们需要通过改革理顺党政关系,理顺党政关系本身也是改革的重要内容,而不应在改革中回到党政不分的老路上去。

   其二,“以党代政”不利于权力监督。由党的机关而不是国家机关直接处理国家事务时,对权力的监督很难落实。虽然几十年来我们一直有政治协商制度,但民主党派对执政党的监督是柔性的,这种监督一般限于“批评、建议”等形式。而国家安全委员会如果是国家机关,就必然纳入人民代表大会体制,其成员应有由人大产生,[13]并对人大负责,受人大监督,向人大汇报工作,这样权力才可能被关进制度的笼子,[14]权力被滥用的可能性随之降低,从而才能保证权力更好地为人民服务。这并不妨碍国家安全工作的集中统一领导,国家安全委员会可以、也应该拥有集中处理各种国内外重大安全事务的权力,但不论是集中的权力还是分散的权力都需要监督和制约,且集中的权力比分散的权力更需要监督和制约,因为集中的权力更强势,也更容易被滥用,一旦滥用后果更严重。权力集中会更有效率,但如果这种集中的权力不受监督和制约,其高效率将是短暂的,难以保证国家的长治久安,很可能后患无穷。

   其三,国家安全委员会作为国家机构有利于对外交流。国家安全委员会有一定的对外功能,[15]在11种国家安全中,领土安全、军事安全、核安全等都涉及国防、外交等领域,需要在国际上由国家机关出面以国家的名义与他国交流合作。而安全委员会如果仅仅是党内机构,其身份有所不便,党的机构一般应与他国的政党机构交流,“而各国的安全委员会都是国家机构,因此我们也需要有国家的安全委员会,这样在国际交流中才‘门当户对’”。[16]世界已经是个地球村,作为地球村的成员之一,我们应当遵守国际惯例,而不是动辄以“不符合中国国情”为由另搞一套,让全世界觉得我们不可理喻。党的十八大报告首次提出“要倡导人类命运共同体意识”,2012年时任国家副主席的习近平在京出席“世界和平论坛”开幕式时,就阐述了这样的国家安全观:“一个国家要谋求自身发展,必须也让别人发展;要谋求自身安全,必须也让别人安全;要谋求自身过得好,必须也让别人过得好。”[17]这种尊重他国、友好合作而非孤芳自赏、一意孤行的态度显然有利于树立中国在国际上的威信,有利于国家的生存和发展。

  

   三、国家安全委员会的地位

   各国的国家安全委员会一般由国家的最高决策者领导,如美国的安全委员会是由美国总统主持的最高级别的国家安全及外交事务决策委员会,其职责主要是就国内安全和外交政策方面向总统提出建议,在各个政府部门中协调各种安全和外交政策。[18]日本1986年成立的“国家安全保障会议”仿照美国,“旨在打破各部门的垂直分割,由首相主导危机管理”。[19]“在俄罗斯,总统每月主持一次联邦安全会议,讨论当前最主要的安全问题,提出解决方案。”[20]各国安全委员会的隶属大体分为两种:在内阁制国家一般隶属于内阁,是内阁的诸委员会之一,如英国、荷兰、日本等;在总统制国家大多隶属于总统,是总统的直属机构,如美国、俄罗斯等。[21]总之,各国的安全委员会基本上都隶属于拥有最高行政权的国家领导人。

   如果我国成立国家的安全委员会,由总理领导该委员会的话,它就是国务院下属的一个部门,其好处是体制变动较小,缺点是权威不够,难以发挥国家安全委员会应有的作用。[22]此外,安全委员会必须有军方人员参加,而在我国目前的体制下,总理并无权领导中央军委(国务院下设的国防部仅有一个对外的名义,军事权由中央军委掌握),中央军委只接受中央军委主席的领导,它与国务院的地位在宪法上是平行的。

   因此国家安全委员会应设在国家主席之下,这样将有利于各机构组织之间的协调,以及最高决策的制定和贯彻,与党的中央国家安全委员会体制的实际运作状况也较为吻合。但这需要宪法授权,使国家安全委员会的权力具有正当性、合法性。不仅需要修宪赋予国家主席“领导”国家安全委员会等一系列实权,而且应规定对国家主席的制约措施(如向全国人大汇报工作、接受其监督)。此外还应当制定《国家主席法》,通过法律将安全委员会等机构(国家主席之下当不止此一机构)的相关具体内容制度化、法律化。

  

   四、国家安全委员会的权力范围

  

国家安全委员会的权力范围是局限于传统的外交国防,还是涉及内政外交各个领域?据国防大学教授公方彬介绍,“从狭义上讲,‘安全’是指传统安全,也就是中国应对外部威胁、外敌入侵时的国防安全。与传统安全相对应的是‘非传统安全’,(点击此处阅读下一页)

本文由自动聚合程序取自网络,内容和观点不代表数字时代立场

墙外新闻实时更新 欢迎订阅数字时代



2014年12月6日, 9:26 上午
编辑:
分类: 网事纷呈
专题: