两会期间,崔永元在记者会上提问王岐山,笑称见到王书记心里很紧张、很害怕。这大概说出了很多人尤其是某些官员心底的声音。新一轮反腐大潮中,中纪委怒刷官员的存在感,在赚足眼球的同时,“老虎”“苍蝇”一起打,彻底高调了一回。作为中国共产党内部的纪律检查机关,中纪委自成立以来的表现如何?改革开放之后的反腐作业中又能打多少分?

在题为”Controlling Corruption in the Party”的文章中,美国吉尔佛学院的 Xuezhi Guo 教授分析了中纪委及其下属机关的组织架构、办事程序以及纪律制裁的标准,并且审视了中纪委运作的方法和手段。最终得出的结论是,自主性的缺失让中纪委在打击腐败的过程中捉襟见肘。如果再加上结构、制度和文化因素的制约,中纪委的“疗效”可谓差强人意。

自主性的缺失主要来自地方纪检委自身角色和地位的不明确。1978年地方纪检委成立,但其成员却是由地方党代会选举产生并隶属于同级党委,不需要对上级纪检部门负责。十二大之后,地方纪检委开始接受地方同级党委和上级纪检部门的“双重领导”。虽然此后党中央一直在努力减少地方党委对纪检机关的影响,但实际上这样的“双重领导”让地方纪检部门主动向所在地党委靠拢,最终使地方纪检委对当地党委的审查和监督形同虚设。

2004年,随着“双重领导”被取消,地方纪检部门只接受中纪委的直接垂直领导。然而,没有地方党委的配合与支持,纪检的工作也无法顺利展开。一些权势很大的地方领导甚至让人忌惮三分。在中国式“条”(垂直)“块”(水平)管理的体制下,地方党委的优势地位加上其与地方纪检部门的连带关系,直接影响到反腐的有效性。

改革开放带来了中国从计划经济向市场经济的转变,也给腐败带来了新土壤。在此过程中,由于对经济绩效的过度重视,只有那些真正影响到地方经济发展或者迫于舆论压力而不得不办的腐败案才会受到调查。这样的反腐往往是有选择的,且具有高度的政治性。而有些案件即使立案,在后续的处理过程中还会受到各种力量的左右而不了了之。

Guo Xuezhi发现至少有四个因素影响到反腐案件的进行。

第一,虽然共产党一直在强调党政分开和政治制度化,但依法治国依然不完善。说到底,纪检委依靠的是党纪而不是国法。

第二,中国历来有“刑不上大夫”的传统。现存的规章制度更多只适用于对省部级干部或以下官员的检查,而对更高级别干部的监督依然不明确。

第三,错综复杂、无所不在的“关系网”无疑又给案件的检查带来很多不确定性。在中国的官僚体系中,关系已经成了社会交往的制度化形式,官员甚至可以为所欲为而不受惩罚。

最后,影响案件和惩罚程度的因素往往是社会舆论。涉及到假药、食品安全、环境卫生的腐败案件往往由于民愤激烈而受到纪检部门的优先“照顾”,而其他案件则只能等待时机。

正是上述存在的结构、制度以及文化因素,使针对某案件的处理甚至定论都很难进行。即使到了裁定阶段,“有罪之人”通过申述否认指控,到最后也可以“无罪逃脱”。这当中便是“关系网”在发挥作用。

每天被送到中纪委的上诉多到超过其处理能力,而重新评价一个上诉的案子往往需要地方党组织的配合。通常,涉案的地方党组织会拒绝合作甚至抵制调查,给那些意在为受指控者“洗白”的人提供了施展空间。这时,当事人的级别、威望、资历甚至名声都会发挥作用。在立案调查、处罚官员以及恢复被调查官员等各个环节都会出现的“权力运转”,在中纪委的作业本上打了无数个叉。

中国共产党反腐的决心很大,在新一轮的反腐高潮中也取得了很大的成就。中纪委的一些制度创新和雷厉风行的作风也发挥着很大作用。可是,反腐压力仍然在不断增长。如何让反腐从运动式纠错和内部纪律监督向“”转变,仍然是未解的问题。作者最后提出了两个方法,或可帮助思考:一是有条件地赦免腐败分子,只要其把非法所得上缴;二是设立政改特区,选拔新官员、公布官员财产。不过到了那个时候,中纪委自己的“存在感”是否也会打折扣呢?

参考文献
Guo, X. (2014). Controlling corruption in the Party: China’s Central Discipline Inspection Commission. The China Quarterly, 219 , 597-624.

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