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2015年盛夏,几位朋友聚餐,在饭桌上谈起日益浓重的政治困惑。

在我看来,《决定》,用一句话表达,就是提高市场经济纯度。十八届四中全会《决定》,用一句话表达,就是加强法制。不错,是法制而不是法治。法制是用法来治,党在法上,党把法作为统治工具,不时做有利于自己的修改。法治是由法来治,党在法下。四中全会《决定》没有达到法治的高度。不过,实现法制,有法可依,有法必依,在中国也是进步。正如春秋时代“铸刑鼎”,限制了统治的任意性,也被看作历史进步一样。

问题是,这两个《决定》能落实多少?如何理解一再出现的干扰动作甚至反向动作?

三中全会《决定》大量使用了当代西方经济学语言,四中全会《决定》指向“司法独立”。按照钱钢先生的语象分析,这类话语属于浅蓝色。可是,即便用邓小平时代的标准衡量,领导人的许多即兴讲话也是浅红色的,偶尔还冒出几句深红色的。日渐弥漫的红色话语、漠视法律的逮捕判决、国企和政府力量在市场领域的扩张,这种自相矛盾的局面,应该如何理解?

我试图用两个简单的概念解释这种局面:“领导偏好”与“中央决定”的偏离。两位熟悉党内高层运作的朋友,立刻纠正补充,丰富了我的猜想。

吴伟先生介绍了中共中央决定形成的第一步:动议是如何提出的。蔡霞先生介绍了文件起草的第一步,如何调研,如何下基层听取意见并选择材料;随后又说到各类参与者的偏好在文件修改中的作用;最后是最高领导拍板定稿。蔡霞先生把这种决定形成模式称为“领袖推动式”。然后,两位先生又介绍了历史和现实中的决定实施情况:从最高领袖到各级领导,都表现出选择性实施的行为。这就是决定实施的“领导偏好模型”。

十八届三中和四中全会决定做出的承诺,未来能兑现多少,这是涉及中国前途的大悬念。回顾历史,考察现实,建立一个可讨论可证伪的决定形成和实施模型,有助于我们澄清困惑,把握相关因素,进而预测未来。

一、决定形成:领袖主推模型

1、最高领导设置议程。讨论什么问题,解决什么问题,通常由最高领导人提出,然后征求意见,再布置调查研究,写出草案。

在少数情况下,最高领导人的副手,或中央办公厅等下级部门,受最高领导委托提出议题,再由最高领导认可确定。

2、调查研究人员通常包括了理论研究者和实际操作者。在调查研究过程中,调研者广泛听取意见,但强调什么,忽略什么,体现了调研者和各级修改把关者的看法和偏好,其中既有理论工作者的理论看法,也有实际工作者的利害考量。作为最高领导的下属,这些偏好难免含有迎合最高领导人的成分。基层民众的意见,在调研阶段有可能成为议题的参考材料,经过筛选之后上达。

3、各个部门都可能参与相关部分的起草。他们既要揣摩上意,又要照顾既得利益,还要争取本部门的利益,兼顾调研报告反映上来的基层意见。如果这些矛盾难以调和,尤其是不同部门的不同主张难以调和,文件中就会出现模棱两可的说法,甚至出现自相矛盾的说法。

4、根据议题的性质,在不同的层次和范围征求意见。

5、最高领导人修订确认,对争议做出裁决。例如,在《关于社会主义精神文明建设的决议》(1986年)中,保留有关“资产阶级自由化”的说法,不用“以共产主义思想为核心的社会主义精神文明建设”的提法。这种裁决体现了最高领导人的利害判断。

6、在中央全会上讨论修改通过。最后这道程序,以及会前的文件修改讨论程序,其作用大小,与党内民主程度正相关,与最高领导人的推动力度负相关。

小结。中共中央决定,在名义上体现了全党的意志,但在实际操作中,主要体现了最高领导的意志,其次体现了调研起草和讨论阶段各种参与者的意志,最后才体现了调研对象或基层民众的意志。在上述意义上,中共中央决定的形成模型,可以简称为“领袖主推模型”。

最高领导人的意志,与全党的意志,与基层民众的意志,可能有不同程度的重合。但是,高重合度并未获得程序和制度保障。

二、决定实施:领导偏好模型

1、决定通过后,如果最高领导人改变看法,决定就会被束之高阁,沦为一纸空文。例如,毛泽东对八大报告不满,随后走向阶级斗争和路线斗争,不再提“落后的生产力与先进的生产关系的矛盾,”八大政治报告及关于报告的决议不仅沦为一纸空文,还成为某些人的罪名。

如果最高领导变更,新领导对决定不感兴趣,决定也会沦为一纸空文。例如胡耀邦力推通过的《关于社会主义精神文明建设的决议》,再如《党内生活若干准则》,通过后几乎无人提起。

最高领导人不感兴趣的决议,很少被撤销或废除。最大的可能是黑不提白不提,束之高阁。这样的文件比比皆是。但是,最高领导人不感兴趣的说法,仍然保存在政治武库里,在需要的时候可能被人翻出来说事。例如,在讨论精神文明建设决议的时候,十二大报告中关于共产主义思想的说法,就被邓力群翻出来,要求新文件与束之高阁的老文件保持一致。八大报告关于发展生产力的主张,多年后还成了核心政策。

总之,决定的实施力度,取决于最高权力的意志。

2、决定通过,最高领导也愿意推动实施,但负责实施的各个部门及其领导,仍将根据自己的利益和偏好,选择性地实施决定中的某些内容,避开某些内容。如果决定本身就包含了模棱和矛盾之处,那么,各级各部门的领导在实施中将各取所需。

3、决定在实施中倘若引发危机,将停止实施。例如,1988年8月中共中央政治局通过了《关于价格、工资改革的初步方案》,消息公布后引发抢购风潮,于是放弃实施,主要领导人还做了自我批评。再如,中共十三大报告的亮点是政治体制改革。1989年形势大变,政治体制改革成了雷区。尽管邓小平说十三大报告一个字都不能动,实际却束之高阁。

4、最高领导人的意志,呈现为矛盾集合体。在决定实施过程中,最高领导人可能表现出与决定指向相悖的个人偏好。例如,为了应对眼前危机,降低而不是提高市场经济的纯度。再如,为了应对眼前的政治难题,破坏而不是加强法制。这些日常讲话和批示,针对性强,容易布置落实并督查奖惩,往往大于中央决定的作用。

最高领导在意识形态领域的偏好,具有溢出该领域的全面影响。对红色信仰的偏好,对公有制的偏好,对阶级斗争手段的偏好,降低了市场和法制建设承诺的可信性和可行性,同时影响了全体官员的利害判断和政策取舍。

5、最高领导表现出的与决定指向相悖的个人偏好,与各个条条块块的领导的偏好,以及部门利益和个人利益,必定发生互动。对下级来说,最有利的做法是,投上级所好,提供上边想听的情况,同时追求个人利益和部门利益。例如,夸大本领域的敌情,可以增加经费,提高本部门的政治地位。如此上下互动,偏离逐步放大。

意识形态领域的偏离,造成非中性的舆论环境,影响全社会的利害抉择。

6、如果中央决定属于应对重大危机的有效措施,那么,决议无法落实,将加剧危机。更大的危机,将迫使最高领导人纠偏。反之,如果中央决定是错的,实施决定将造成危机,危机巨大,将迫使最高领导人纠偏。八大和九大决定就是这两方面的例证。

总之,在决定实施中,从上到下,皆可根据自身偏好选择性地实施决定或偏离决定,而且可以在上下互动中增大偏离率。这是“领导偏好实施模型”。

一般而言,各级领导如果对决定实施效果的预期不好,最符合本人和本部门利益的做法,就是尽量拖延实施。最高领导调节各级领导预期的方式多种多样。可以修改决定,也可以解释说服,还可以提供更强的激励或施加更大的压力。邓小平推动农村改革的办法是:“允许看,大胆试,不争论”。以“允许看”安抚反对者,以“大胆试”激励改革者,以“不争论”确保中性的舆论环境。结果,“大胆试”取得的成就造成了众人的良好预期,农村改革全面实施,拖延者不再观望。

党在法上,权在法上,各级一把手很少受到制约,党的决议和宪法、党章、法律及法规一样,并没有强大的政治实体监督捍卫——没有宪法法院,没有独立的司法,没有独立的纪委,没有起诉和独立裁决机制,这种体制是“领导偏好实施模型”的制度基础。

三、几点判断和推测

1、十八大三中全会的决定,已在陆续出台的各项文件中体现出来。例如国务院实施的经济体制改革,改革措施平均几周出台一次。四中全会提出的司法改革,也出台了实施意见并开始试点。

2、决定在实施过程偏离目标,本来就是常规。但最近一年的偏离率偏高,尤其在意识形态领域,影响遍及全社会。

3、如果目标长期混乱,总体偏离过度,将使三中和四中全会的许多承诺落空。这两个决定所承诺的改革,从国际经验看,正是缓解经济困境、处理社会危机的合理措施,承诺落空将加剧经济困难,导致社会危机。

4、危机加剧将导致政治纠偏。

(作者独家授权凤凰大学问稿件,转载请联系实习编辑赵一哲[email protected]