政见 | 关系vs能力:哪个才是中国官场的升迁之道?

新华社照片,北京,2014年3月13日    为了中国梦的美好明天    一年之计在于春,全国两会期间,代表委员集思广益,同心共筑实现中华民族伟大复兴的中国梦。通往美好明天的道路上,13亿人团结一心,正以磅礴之势,昂扬奋进。    3月12日,全国政协十二届二次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。这是委员在闭幕会结束时唱国歌。    新华社记者马占成摄
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关系还是能力:到底何者才是中国官场的升迁之道?
作者:张友浪

中国多年的稳定和发展与政府的高效运转无法分开,但人们又常常抱怨官员的腐败与平庸。许多学者不禁疑惑,中国政府究竟是任人唯亲还是任人唯贤?针对这一问题,一些学者指出,中国官员的晋升取决于他们的执政能力;另一些学者则反驳道,真才实干在中国官场并不重要,中国官员的晋升主要是靠派系关系。贾瑞雪等研究者在新发表的一项研究中指出,中国官场中的能力和关系并非简单的非此即彼,而是互相补充。

研究者首先发问:如果中国官场真的只选择靠裙带关系上来的昏庸官员,那么中国持续几十年的稳定和发展该作何解释?通过分析 1993 到 2009 年间 187 位省级党政首长的职业经历和各省经济数据,贾瑞雪等人发现,中国当前的高层官员往往既与上一代高层领导人存在一定的社会联系,又在他们以前担任低级别官员时拥有良好的执政记录。

进一步,研究者根据各省领导人的执政能力 (经济增长),将各省领导分成三组:偏低组,中间组,偏高组。对比后发现,对于前两组而言,与中央高层领导的 “关系” 并不能显著增加升迁机会;但对执政能力普遍较高的第三组省级官员,有 “关系” 的官员比没 “关系” 的官员拥有更多的升迁机会。换言之,如果没有 “关系” ,即使执政能力突出,也不会在升迁中有明显优势;如果没有能力,即使有“关系”也不会加分。

“关系” 和能力的互补性尤其体现在与政治局常委有 “关系” 的年轻省级领导人中。这可能是因为,自 1990 年代以来,中国每十年经历一次高层领导的更替。为了竞争更高层职位,同代领导人之间会存在竞争,而隔代领导人则不会。这也解释了省级领导人为何往往对中央高层中年长的 “旧相识” 更为忠诚。

那么这里的 “关系” 是指什么样的社会联系呢?过去的研究往往根据公开资料,将某一地方官员与中央高层领导的关系分为 同乡、同学和同事这三种。到底哪一种关系对升迁更有利?贾瑞雪等人发现,如果两位官员曾经同时共事于同一党政机构,这层 “关系” 才对升迁有效。与此相对,同乡、同学等关系则无法形成对升迁有利的影响。

接下来的问题是,“关系” 为何能成为升迁利器?这种升迁方式是否会对政府的运转不利?尽管以前有学者指出升迁是对官员发展经济的奖赏,贾瑞雪等人则认为官员升迁的过程也是一个高层领导筛选政治同僚的过程。在这一过程中,“关系” 发挥了三个作用:第一,确保被提拔官员的忠诚度,从而保证中央高层的政治地位不被威胁;第二,有助于高层领导了解被提拔官员的能力;第三,高层领导通过与下级官员的紧密联系,沟通有关地方经济的信息。

总体而言,“关系” 有助于培养低级官员对高级官员的忠诚度,从而让在任的高层领导有机会在众多 “关系户” 之中选贤任能。为了自身政治安全,中央高层更愿意选拔那些对自身不会产生威胁的官员;与此同时,为了让政府高效运转,中央高层领导人也会更倾向于选拔有才干的官员。

过往研究指出,对于高层领导来说,在选拔下级官员时,往往存在一个能力与忠诚之间的平衡。如果有能力的下属有可能对上级产生威胁,那么上级会宁愿选择一个忠诚而无能的下属,从而导致政府统治能力的下降。 贾瑞雪等人的研究表明,中国共产党通过建立一套完整的工作轮换和晋升制度避免了上述陷阱,帮助不同官员在工作过程中建立了信任和了解,从而让高层领导得以选拔兼具实力和忠诚的下属。

当然,这项研究并非毫无破绽。比如,一旦有能力且有关系的官员升迁之后照样变卦呢?高层领导不会想不到这一点。那么 “关系” 在这里可能还发挥了 “留案底” 的作用,从而提高关系户们 “背叛” 的成本。在关键变量的测量方面,首先,经济增长无法全面反映官员 “能力”,社会稳定、计划生育和节能减排等指标或许都是上级考察的范围。其次,研究者们仅仅把关系解读为同乡、同学和同事关系,却没有提到直系或旁系亲属等关系。此外,如果上一代高层提拔了现任高层,那么现任高层即使与上一代高层的子女不是同乡、同学、同事或亲戚关系,也还是有可能会给予更多的照顾吧?最后在方法方面,作者对区域差异的处理也存在不足。

参考文献:
Jia, R., Kudamatsu, M., & Seim, D. (2015). Political selection in China: The complementary roles of connections and performance. Journal of the European Economic Association, 13: 631–668.

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2015年10月16日, 1:46 下午
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