南方周末 | 全国人大检验“民告官”成效 胜诉率为10%以下

哪个地方、哪个领域积压案件越多,立案数量增长就越多。“法院主动打电话联系当事人,说原来不给立案,现在可以了,赶紧来吧。”

国家发改委、住建部、食药监总局等部门被告得遍地开花,在全国巡回应诉。

律师王才亮的个人感受是,原告胜诉数量确实有所增加,“但那是因为案件基数大了,胜诉率基本没变”。

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2015年5月4日,北京市西城区副区长李岩出庭应诉某政府信息公开案件。审理此案的北京市第四中级人民法院是全国首批跨行政区划法院,管辖本市区县政府为被告的行政案件。 (CFP/图)

2015年11月2日,十二届全国人大常委会第十七次会议,最高人民法院院长周强将对行政审判工作做专项汇报。自1990年10月1日行政诉讼法施行至今,这还是第一次。

此前的25年里,中国的行政诉讼从无到有,开启了从司法角度规制行政权力的进程。2015年5月1日,新行政诉讼法施行、立案登记制全面实施,又让中国步入了“民告官”2.0时代。

选择这个时间点汇报,不无深意。

有的省份行政案件涨了7倍

2014年10月23日,十八届四中全会决定提出,变立案审查为立案登记;9天后通过修改的行政诉讼法,成为第一部,也是目前唯一一部明确写入立案登记制的诉讼法。

“实际上,立案登记制主要就是为了解决行政诉讼的立案难,因为民事诉讼,特别是刑事诉讼中的立案问题并不突出。”清华大学法学院教授何海波认为,检验立案登记制和新行诉法的实施效果,行政案件立案数量的变化是一个重要指标。

仅从数量上考察,新法的作用可谓立竿见影。

在新行诉法和立案登记制同步施行的第一个月,全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%,远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。其中,天津法院的行政案件立案数量同比增长752.40%,山西法院同比增长480.85%,上海法院同比增长475.86%。

不过,巨幅增长的案件数量,不全是新行诉法带来的结果。今年5月,四川雅安一起由征地公告引发的行政诉讼中,4名原告发起的共同诉讼被法院强行拆成4个单独诉讼,分别立案。这样的拆分在全国其他地方,也并不罕见。

“所以你要挤出案件数量方面的水分。”北京圣运律师事务所律师邓海凤为南方周末记者分析,5月以来的新增行政案件中,有些是原告受到法律鼓励新提起的诉讼;有些是法院为了凑数,生拉硬拽的结果;还有许多是多年以来的积压案件。邓海凤手中就有一起案件,在立案阶段卡了2年,今年5月终于立案成功。“还有的地方,法院主动打电话联系当事人,说原来不给立案,现在可以了,赶紧来吧。”

北京才良律师事务所律师王才亮对此表示赞同,“其实,往往哪个地方、哪个领域积压的案件越多,立案数量增长得就越多。”

不久前,最高人民法院副院长江必新接受媒体采访时透露,2015年5月至8月,涉及国土资源的纠纷共有11622件,比2014年同期上升83.3%;城市建设案件新收案14605件,比去年同期上升98.8%。而在许多学者和律师眼中,涉及国土资源、城市建设的行政诉讼正是多年来立案方面的老大难。

半年来,尽管行政案件数量飞快增长,但行政审判庭的人员配备却少有变化。江苏南通某基层法院的行政庭有3名法官,过去,一个庭一年的案子只有个位数,今年预计诉讼数量将会超过400件,加上非诉类案件总数可能突破600件。

虽然在一些地方法院,行政庭案件瞬间爆仓,但从全国总体情况来看,法官似乎还忙得过来。最高法院数据显示,目前,全国各级人民法院共有行政审判庭3130个,从事行政审判的法官8912人。

“今年的行政案件应该会超过20万件,但平均下来,每个法官每个月只办不到两个案子,以后再增加也不会超过每月四五个。”北京大学法学院退休教授姜明安告诉南方周末记者,很多民事法官一年要办三百多个案件,平均下来一天一个,“所以比较来看,行政庭的法官并不算少。”

各地受案范围差异很大

此次行政诉讼法修改的另一大变化,是受案范围的扩大。

新法第十二条明确列举了12类可诉的行政行为,包括涉及土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的,涉及农村土地承包经营权、农村土地经营权的,涉及抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为等等。

姜明安把第十二条分为三个层次:第一层是前11项的列举范围;第二层是第12项,也就是侵犯人身权、财产权的行为;第三层则是“可以提起诉讼的其他行政案件”这一兜底条款。

“新法实施过程中,各地在受案范围上差异很大。”姜明安说,有些法院只执行到第一层,有些能到第二层,但基本没有哪个法院按照范围最大的第三层受案。尤其是因为一些敏感事件提起的行政诉讼,法院一般不会受理。“他会告诉你,这个属于政治决定,不在行诉法列举的范围之内。”

将行政协议纳入受案范围,也引发出了新的问题。新法第十二条规定,认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,公民提起的诉讼,法院应当受理。

“现在法条里只列举了两种协议,但其他一些争议案件,比如国有土地使用权出让、转让协议到底算不算,仍然没有明确。”中国政法大学副校长马怀德向南方周末记者表示,此类合同引发的争议很多,过去属于民事案件范畴,“如果它属于行政协议,今后可能都要转成行政案件。”

对于马怀德的疑问,各地法院和行政机关的态度差别很大,整体处于一种摸索状态,就连最高法院内部的认识也不统一。“所以,现在的司法解释亟须更加细致、明确,对这些新出现的问题逐一明确。”马怀德说。

此外,新行诉法将规章以下级别的规范性文件列入一并审查的范围。“也就是说,对行政行为不服的,可以对行政行为所依据的红头文件提出一并审查的要求。”马怀德解释。比如,北京的司机违反单双号出行规定,在停驶期间出行被罚,不仅可以对行政处罚决定提起行政诉讼,同时还可以要求法院一并审查处罚依据,即《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》。

“但是有些红头文件,没有发生行政行为就让老百姓的权益受到了损害,这样的事情没办法起诉,只能打掉牙齿往肚里吞。”姜明安说。

行政机关压力倍增

新行诉法中有几个条款备受公众瞩目,第三条第3款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”便是其中之一。

实际上,2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》便鼓励行政机关负责人出庭应诉,但法律上一直缺乏相应规定。这一次,规范性文件中的倡导终于升格,“告官不见官”的独特现象或可破解。

2015年1月30日,北京市平谷区王辛庄镇大辛寨村民委员会以侵害土地使用权为由,起诉区政府,要求撤销已颁发的国有土地使用证。当天上午,平谷区区长姜帆身穿深色夹克出现在被告席上。

“其实领导干部出庭,很多问题很好解决。有些原告看到市长来了、区长来了,当时,气就能消掉一半。”姜明安向南方周末记者表示,如果领导在法庭上能讲事实和法律,很多当事人和律师也能听得进去。

“不过,新法中机关负责人应诉还有后半句,‘不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭’。这一条的底线,是必须有行政机关自己的人在法庭应诉,不能只请律师出庭。”何海波说。

为了达到这个要求,有些行政机关派出巡视员、调研员等非实职领导专门负责出庭;有些行政机关派出的应诉人员对案情不闻不问,在法庭上一言不发,只是一个充数的“稻草人”;王才亮在某地方法院开庭时,甚至见过被告行政机关的工作人员当场睡着。

如果说,负责人应诉尚有执行弹性;那么,复议机关坐上被告席,则没有任何伸缩空间。

今年5月以来,国家发改委、住建部、食药监总局等部门被告得遍地开花,在全国巡回应诉。因为在新行诉法中,无论复议机关是否维持原行政行为,都将成为行政诉讼的被告。“所以,只要是经过部委复议的案件,它都要负责应诉。”马怀德说,法条中的这一点变化,已经开始在现实中发酵。

在很多地方,国家部委陪同省级职能部门,省级部门陪着市级的对口机关,市级机关又陪着县里的相关单位,层层对应,共同出庭。

巨大的应诉压力面前,那些容易成为被告的中央机关纷纷想出应对之策。有的聘请律师、学者,成立了法律顾问团;有的从省级机关借调人才,处理诉讼事宜;还有的专门设立了事业编的法律事务中心,集中应诉。

但是,有些地方的法院并不认可事业编人员的应诉资格,认为这违背了行政机关“自己人”出庭的底线。面对这样的法院,法律事务中心便以准备答辩状、收集证据材料等庭外工作为主,辅助行政机关开庭应诉。

“老行诉法规定,复议机关维持原行政行为的,做出原行政行为的行政机关为被告。但这给了复议机关一种机会主义的选择,很多复议机关抱着多一事不如少一事的态度,能维持就维持。”何海波曾对1999年至2014年的行政复议结果做过统计,维持、驳回复议申请的,从1999年的50%多逐步增加到2014年的接近70%;相形之下,撤销、变更、履行、确认违法的复议比例几乎一路走低,从接近30%下降到10%。

“所以修法时,我们价值追求是比较单向的,只想逼着让复议机关认真解决问题、发挥复议职能。”马怀德说,至于今天的局面,当初并没料到。

胜诉率基本没变?

在起诉与胜诉之间,告官的公民要跨越太多门槛。

多位律师、学者向南方周末记者表示,今年5月以来,法院对行政诉讼裁定不予受理、裁定驳回起诉的数量明显增多。此外,撤诉、调解等庭外解决方式,很有可能成为一起行政诉讼的最终结局。

过去,除赔偿诉讼外,其他类型的行政诉讼不适用调解,动员原告撤诉就成了法院的一种工作方法。据何海波介绍,自行政诉讼法实施至今,行政诉讼的撤诉率波动较大,但从未低于30%,最高时可达57%。

“我们把撤诉、调解合称为协调解决,对于那些原告有一定道理、法院又很难判决的案子,就容易采用协调解决的处理方式。”何海波告诉南方周末记者,在王胜俊法院时期,行政诉讼协调解决的比例一度达到49%;2013年后,降到了30%左右;以后,随着行政诉讼法扩大可调解的范围,此类案件可能还会增加。

至于那些留在法院解决的行政诉讼,原告胜诉的能否同步增多?对此,律师王才亮的个人感受是,原告胜诉数量确实有所增加,“但那是因为案件基数大了,胜诉率基本没变”。

最近几年,行政诉讼的胜诉率处境越发尴尬。2014年11月,最高法院行政庭副庭长王振宇曾对媒体表示,10年前,行政诉讼原告胜诉率占到30%左右,“近年来基本是10%以下,6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。”

即使案件胜诉,原告的诉求也未必能够实现,纠纷也未必可以解决。“打官司,一审赢了可能还有二审,还有再审,而行政诉讼还会碰到一个特殊问题。”何海波说,法院判决撤销某个行政行为后,行政机关可能还会做出新的行政行为;当事人如果不服新的行政行为,还可以到法院起诉。“有时候,一件事像翻烧饼一样,能在法院和行政机关之间来回四五次。”

河南焦作就发生过这样的案件,原告自称对一处房屋拥有产权,但被告房管局却把产权证发给了第三人。法院虽然一次又一次判决撤销了房管局的发证行为,但原告和第三人依然不肯放弃,不停地提起行政诉讼、民事诉讼。十年之后,最初的原告手握28份裁判文书,还在上诉。

中国行政诉讼大事记

◇【行政审判有法可依】1982年,《民事诉讼法(试行)》规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”许多单行法律、法规也开始赋予公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。

◇【建立专门的审判庭】1986年,湖北省武汉市中级人民法院建立全国第一个行政审判庭,全国各级法院开始建立行政审判庭,1988年,最高人民法院设立行政审判庭。

◇【中国民告官第一人】1988年,农民包郑照因不满强拆,状告温州市苍南县政府,以败诉告终。

◇【行政诉讼制度确立】1989年,行政诉讼法通过,并于1990年10月1日起施行。

◇【规范行政权的法律】1994年,国家赔偿法通过;1996年行政处罚法通过;1999年,行政复议法通过;2003年,行政许可法通过。

◇【行政诉讼法大修订】2014年,行政诉讼法大幅修订并通过,立案登记制确立,两者均于2015年5月1日起施行。

◇【跨行政区管辖试点】2013年,最高人民法院下发通知,在全国部分中级法院辖区内探索行政案件跨行政区划集中管辖。2014年起,一些铁路运输法院陆续改造为跨行政区划法院,重点之一是管辖行政案件。