在国内,南海问题是一个几乎无法“讨论”的话题,无论官方还是民间,强硬、零让步的立场都占主流——毕竟从国家利益的角度看,南海的分量太重,必须全力争取。不过现实是在南海里同时存在多国家多层次的利益诉求,如果仅靠态度强硬就能解决,那未免把问题看得太简单。

今天的文章选自 Foreign Affairs,是美国智库外交关系协会主办的杂志。各路专家学者经常会在 Foreign Affairs 上就国际问题发表意见,观点之多样性让人印象深刻,颇有百家争鸣之感。美国的智库虽然不完全代表政府的观点,但也一定是从美国的角度思考问题,希望部分读者不要玻璃心碎(心碎可以取关)。了解美国的观点也有利于我们全面冷静地思考南海问题的解决之道,毕竟美中关系绝不是完全对立,只是很复杂。常说“要和平解决争端”,但落到自己头上,要“和平地”在博弈中争取到利益,其实就没有说说那么简单了。

——译读·伍豪
裁决之后,谁来解开南海僵局?

本文原载于Foreign Affairs

作者/ByRobert A. Manning & James Przystup

编译/爵士年代蓬蓬裙 & Kev & 林武凯 & 伍豪

译读:T-Read | 译读小号二世:WinnieTheFool

南中国海的小规模冲突可能会演化为21世纪亚洲版本的萨拉热窝事件(译者注:1914年匈牙利皇储斐迪南大公在萨拉热窝遇刺身亡,引发了第一次世界大战),成为新兴国家和既定秩序之间发生更大范围冲突的导火索。此情此境在7月12日后变得越发逼近现实——海牙国际常设仲裁法院裁定中国在南中国海的主权主张没有法律依据。

随后几周,中国政府以大张民族主义与举行军事演习等方式公然拒绝该裁决,这彻底违背了中国一贯宣扬的和平崛起的立场。最高人民法院甚至发布了自己的“反海牙裁决”,威胁将对任何入侵其南海主权范围的人实施抓捕。当下中国方面相对平静,不过目前的风平浪静或许只是9月份中国举办G20峰会前的一时之景,毕竟国家安全顾问苏珊·赖斯(Susan Rice)近期在北京与中国方面进行的会谈甚为艰难(用外交辞令来说,这次会谈充斥着“坦诚对话”),而且几乎没有明确的成果。

不过还是有理由相信,中国政府当下的一举一动或许说明,他们已逐渐意识到这个世界将如何看待中国崛起是很重要的。从这个角度来说,在南海主权这一复杂问题上,海牙仲裁确实给中国提供了一个重新思考的机会。中国的有识之士们可以将南海裁决看作一条能够解决当务之急的出路。

2016年8月6日,菲律宾和越南的抗议者在菲律宾首都大马尼拉地区马卡蒂市的中国领事馆前举行集会,抗议者举着关于南中国海争端的横幅和标语牌。

7月12日的裁决明确界定了南中国海的法定地图,奠定了全新的局面。中国政府认为南中国海85%的海域(即所谓的“九段线”范围内海域)为其主权范围,而海牙仲裁法院裁定这一主权主张没有法律依据。仲裁法院还认为不存在所谓的“历史性捕鱼权”,中国不得以此为由在其他国家的专属经济区(EEZ)盗取海洋资源;有争议的岩石、珊瑚礁和小岛在法律上不可以作为岛屿享有200海里专属经济区,相关各国只享有主张领土周围12海里的海域。

既然该地区的法律地位已有界定,文莱、中国、马来西亚、菲律宾和越南可以开始就非领土争端(包括捕鱼权和自然资源权)进行诉讼了。随着时间的推移,这些问题的解决可能会为相对棘手的主权冲突问题打开思路。

回归问题的根本也许对解决南海争端有所帮助。这些小块土地本质上都不符合《联合国海洋法公约》(UNCLOS)对土地的定义(即能够用于人类居住)。那这些“土地”为什么如此重要?这不仅因为亚洲民族主义日渐高涨,还因为这些争端涉及资源、渔业权、石油和天然气储备的归属,很大程度上还关乎该地区的海上航线安全问题——每年约5万亿美元的全球贸易经由此地,支撑着体量为22万亿美元的亚洲经济。

海牙仲裁法院对菲律宾案的裁决不可能将这些问题全部解决。这就意味着,今后的道路还要从长计议,现在则需要立刻停止在争议区域的一切活动。这可以缓解紧张局势,让各方都喘一口气。

2016年8月9日,美国战略与国际研究中心(CSIS)的下属机构“亚洲海事透明倡议”向路透社公布了一张拍摄于7月24日的卫星图,图中可以看到南中国海南沙群岛的争议岛礁渚碧礁上存在人工建筑。

与此同时,中美双方都必须认识到,如果这些问题得不到解决,中美双边关系将岌岌可危,对两方都将造成负面影响。打破僵局需要做到以下几点:制定新的外交政策以保障全球公共利益,并且约定任何重大外交进程都由联合国安理会或联合国秘书长主持。在这样一个外交保护大伞下,各方便可进行海洋公共资源问题的多边谈判,以及领土争端问题的双边会谈。就像1921年华盛顿海军会议使用的多元多边解决方法一样(译者注:华盛顿海军会议,也叫华盛顿裁军会议。1921-1922年在美国华盛顿召开,美、英、法、意、日、比、荷、葡和中国北洋军阀政府的代表团参加。其主要目的是要解决《凡尔赛和约》未能解决的彼此间关于海军力量对比及在远东太平洋地区特别是在中国的利益冲突。会议最后签订了《四国条约》和《五国条约》。)

实行该外交策略的前提是建立一套各方认可的共同原则,其中须包括尊重中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》以及和平共处五项原则,认可《联合国海洋法公约》(UNCLOS)为解决争端的基础。这要求美国不仅遵守公约原则,还要成为其缔约国。无论哪国存在例外主义——中国拒绝7月12日的决议或美国拒绝缔约——该外交策略都无法奏效。

此外,双方均须承认公共海域和空域是国际社会所有成员国的共同利益,环境保护和可持续资源管理(尤其是鱼类资源管理)也是如此。当前鱼类资源大量消耗,已对人类造成威胁,因此国际社会需要就可持续捕鱼的方法和捕鱼限制达成一致。在西太平洋范围内捕鱼的所有国家应当坐在一起,共同协商,出台必要的行为准则和条例。这一点可以通过联合国环境规划署和《联合国鱼类种群协定》的帮助来实现。

最后,各方还须就南中国海石油和天然气储备的开发达成一致。中国前任领导人邓小平曾说要把主权问题留给后人解决。遵循这一思路,现在应把重点放在资源的共同开发上。各方需先理清重叠的专属经济区,就像一些东盟国家已经做的那样。声称拥有主权的各方可以通过双边或多边协商进行共同开发,也许可以在东亚峰会的帮助下由双方均认可的第三方充当调解人。

 

美国战略与国际研究中心(CSIS)称,2016年7月21日的卫星图像显示,中国已在受争议的南海南沙群岛永暑礁上建成能够停放其空军任意型号战斗机的飞机库。该图像于2016年8月9日由该中心的下属机构“亚洲海事透明倡议”公布给路透社。

其中一个阻碍是,东盟难以为印尼、马来西亚、菲律宾、越南等关键沿海国家的利益发声。中国对其自身利益的扩张性定义给这些国家造成了威胁。借由其附庸国柬埔寨,中国实际上对东盟其它国家达成共识的决议拥有一票否决权。正因如此,中国寻求通过双边谈判来解决区域争端,并希望与东盟就和平与安全展开对话,这就让中国占了上风。

解决南海问题也可能成为催化剂,使东亚峰会从对话平台升级为更能发挥作用的区域机构。建立由中国、印尼、、俄罗斯、韩国和美国组成的指导委员会将是一个好的开始。联合国安理会的三个常任理事国(均为核武器拥有国)可以充当联合国和多级对话的联络员。

考虑到当前僵局的严重性,这一方法可能看上去并不现实。但这至少提供了一个新的思路。而且,中国之前也有过改弦易辙的先例。举个例子,1996年台湾海峡导弹危机爆发后,美国的应对策略是出动航空母舰,在台湾附近进行导弹试射,随后中国便选择宣布其和平崛起的外交政策。

这一新的外交策略必定前路曲折坎坷,必将经历诸多挫败,才能最终实现利益的合理平衡。然而菲律宾提出与中国进行双边对话的这个举动表明,除了中国之外所有利益相关方都已做好了让步的准备,让各方互有得失。除此之外,很难找到其它解决方式。如果硬要朝当前的方向一路走到黑,21世纪的亚洲就将重新奏响1914年8月的“愚蠢进行曲”(译者注:第一次世界大战),走上战争的不归路。

原文地址:https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2016-08-10/line-sea